本站原创摘 要 检察机关肩负着职务犯罪侦查、审查批准逮捕、公诉、民事行政申诉等重要职能,在行使权力背后都可能潜藏着谋取私利等各类风险,其主要原因是缺乏科学有效的案件监督管理机制.本文从传统案件管理机制存在的弊端入手,分析传统案件管理模式下滋生的案件风险类型,提出依托案件管理中心平台,运用风险管理手段,对案件进行集中统一管理,以有效解决检察机关执法办案活动内部监督制约障碍,促进公正廉洁执法.
关 键 词 案件管理机制 风险管理 法律监督
中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-209-02
作为国家的法律监督机关,检察机关如何强化对检察权运行的内部监督制约,确保检察权依法正确行使,是摆在我们面前的一个重大课题.执法办案是检察机关行使检察权的最重要途径,也是检察权被滥用,违法违纪行为易发、多发的环节.究其根本原因,在于传统案件管理模式存在制度上的缺陷.随着法治进程的深入推进,影响检察机关执法办案活动的环境因素和内部因素日趋复杂多样,传统案件管理模式面临各种新的挑战.如何推进传统案件管理机制改革,探索建立符合当代检察工作实际的新型案件管理机制,对检察权运行过程中的风险进行科学管理,消除影响权利正确运行的隐患,成为新时期检察工作改革的一个着力点.
一、传统案件管理机制面临的问题与挑战
长期以来,检察业务管理在不断总结经验的基础上形成了以业务考核为核心的案件管理方式,这种方式对加强检察机关上下级领导关系,完善上级院指导职能,推动一体化的工作方式的形成起了重要作用.然而,随着检察业务规范化水平的不断提高,这种粗放型封闭式的案件管理模式逐渐显露出种种弊端:
(一)案件流程管理上的弊端
所谓案件流程,即案件从受案、立案、侦查、批捕、起诉、判决到结案的整个过程.由于各业务部门各自为阵,部门负责人对于案件的受理、分派享有绝对的支配权,随意性较大,分配数量上容易出现不均衡的现象,也为办案人员人情案、关系案、金钱案制造了机会,而且在案件流转过程中,没有一个业务部门能够了解掌握全面情况,就更谈不上对办案的全过程、各个办案环节进行有效监督了,这样难免在管理环节上出现脱节、空挡现象,出现监督盲区.比如,案件线索经自侦部门初查后决定存查,但之后符合立案侦查条件而不予立案侦查,自侦案件经侦监部门批捕后又改变强制措施等关键环节无法完全纳入监管程序.此外,收送的案件在机关、法院以及多个内设部门之间穿梭,很容易出现遗失、泄密等情况.
(二)案件质量管理上的弊端
目前,检察机关对案件的质量管理主要通过检察长、主管检察长的宏观管理,主诉检察官或部门负责人的具体管理,上级业务部门的监督管理来实现的.这种管理模式存在三个问题:一是通常都是事后监督管理,注重结果管理,忽视过程管理,忽视对案件质量的事前预测和事中矫正,二是往往出现重实体考核而轻程序考核的现象,无法实现动态的实时管理,三是质量管理取决于各部门管理者的个人素质,缺乏统一的管理标准,随意性较大.事实上,这种静态的事后质量管理很难对被管理者产生强有力的约束力.比如,承办人在承办轻微刑事案件时,一般不会出现实体认定错误,但在牺牲了程序正义的情况下,很难对其进行有效的监督.
(三)内部监督上的弊端
在传统的案件管理模式下,各业务部门除了享有较独立的管理权,还兼具管理者和监督者的双重身份.当出现责任追究情况时,部门负责人、检察长就从办案责任主体转化为监督主体,这种身份上的双重性,不仅有可能影响对办案质量的公正评价,而且极有可能使内部监督流于形式.
二、传统案件管理机制导致的案件风险
权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败.正是由于传统案件管理机制对检察权运行缺乏有力的制约,检察人员在执法办案过程中可能出现违法违纪的可能性,或者导致出现案件质量下滑,引发当事人、负面舆论等严重影响检察机关执法公信力的情形,我们称之为案件风险.根据案件风险的类型,大致可以归纳为以下几类:
(一)违法违纪风险
内容主要包括:1.借办案之机吃、拿、卡、要,收取有关费用,侵害国家、集体、群众和当事人利益,接受发案单位、案件当事人、诉讼写作技巧人的吃请,送礼金、财物及有价证券等,向发案单位、案件当事人敲诈勒索或者索取、收受他人贿赂,截留、侵占、挪用、私存、私分扣押款物和擅自处理涉案款物,2.违规办案、越权办案、私自办案或办人情案、关系案,在办案中徇私舞弊、弄虚作检测,隐瞒案情真相,包庇、纵容违法犯罪,故意漏查、涂改、隐藏证据,或者指使他人作伪证,私自会见案件当事人及其亲友,为案件当事人说情、打探案情等,3.丢失案卷、案件材料、档案或机密文件.
(二)办案质量风险
内容主要包括:1.案件实体质量方面:认定事实、情节有误或者遗漏犯罪事实,遗漏认定从重、从轻、减轻或者免除处罚的法定情节,引用法律条文不准确或不完整,错误作出不立案、不批捕、不起诉决定,2.案件程序质量方面:滥用办案期限(如随意延长审查起诉期限、随意退查等)、借用拘留期限、超过法定办案期限、超期送案或者具有超期羁押情形等.
(三)办案效果风险
检察业务是一项专业性和政策性较强的工作,一方面要执行刑事法、民商法等法律的程序和实体要求,符合诉讼的规律,体现法律的严肃性,另一方面,要领会党委、人大、政府部门及上级检察机关制定的相关规定、决定、条例等政策性文件的精神实质,认真参照执行,体现政策的灵活性.也就是要达到法律效果、政治效果和社会效果的统一.对于一些敏感热点案件,民生案件、直接关系当事人切身利益的案件等,在现行线性、块状案件管理格局下,部门之间因缺少必要的沟通导致无法全面排查掌握、提前评估预测风险案件,最终造成群众、媒体负面报道等后果,严重影响办案效果,有损检察机关的公正执法形象.
三、构建新型案件管理机制下的案件风险管理制度
实践表明,传统案件管理机制的改革势在必行.经过对以往案件管理模式下案件风险的认真反思与检讨,笔者认为,检察机关应当立足强化自身内部监督,运用现代管理理念,依托信息化技术,将风险防控理论和质量管理方法应用于执法办案工作实践.具体而言,就是在案件管理中心的统一协调下,针对可能诱发风险的各类刑事案件和各个诉讼节点,通过统一监管、沟通协调、跟踪反馈、分析评估手段,建立前期预防、中期监控、后期处置“三道防线”,实现案件风险防范、处置、稳控的最佳结合.
(一)运用信息化技术,将每个高危诉讼节点纳入风险管理范畴
加强对检察机关执法办案活动的全程管理,通过开发案件管理软件系统,搭建集约化管理平台.一是统一案件线索管理,对线索统一录入归口管理,对线索在受理、审批、分流、备案、查处等每个环节作出明确的保密要求和具体规定,保障线索网上流转运行安全,二是统一收案、统一分案、统一录入信息、统一送案,实现业务流程的一体化,并通过电脑自动分派案件,从制度上抑制关系案、人情案、金钱案,三是统一赃证物管理,借鉴企业管理经验,对赃证物实施条形码管理,跟踪记录赃证物流转的环节,有效地遏制手工操作过程中可能发生的违法违纪行为,四是统一案件查询系统,案件当事人、律师和群众直接通过检务接待区设置的触摸屏获取案件相关信息,避免了不正当接触办案人员过程中权力寻租的可能性.
(二)发挥枢纽作用,畅通案件风险预测渠道
改变过去事后化解风险的被动局面,充分发挥业务数据枢纽作用,畅通风险信息收集、提供、跟踪、反馈渠道.一是建立重点类型案件风险评估体系.在受理案件后,对重点类型案件同时发放案件风险评估反馈表,及时跟踪评估情况,并适时反馈到控申部门妥善处理,这里的重点类型案件既包括在社会上有重大影响案件、涉及公共利益的信访案件等,也包括“三不一撤一无罪”案件(即不批准逮捕、不起诉、不抗诉、自侦部门不立案或撤销案件、法院作无罪判决的案件),二是建立案件风险评估处置档案.并实行严格的奖惩措施,对及时评估、化解重大风险的,予以奖励,对于明知存在风险情况而不予预测评估,导致信访或其他重大事件发生的,视情节轻重,追究责任,三是探索案件风险评估会审磋商制度.利用业务部门纽带的资源优势,对于已经提出或应当提出但未提出风险预测的案件,如果认为确有必要评估风险等级,指定处置预案的,联合业务部门、控申部门共同研判,确定应对措施,更好地做到早发现、早控制、早处置,实现“事后灭火”向“事前防火”的转变.
(三)实行动态监督,杜绝案件流转过程中的程序违法风险
改变传统的静态事后监督,进行可全程监督的动态监督.通过动态监督,防范案件风险出现.一是建立多层次交错的监督网络,使部门负责人、主管检察长和检察长,可以随时通过网络,对所在部门的案件线索、在办案件进行检查、督办,发出催办或具体要求,防止超越权限人情案、关系案或办案超时限或违反有关规定的情况,二是实施预警监管,根据不同案件的办案期限,分别设置预警期,当案件进入预警期后,就会出现不同的颜色,实时提醒承办人,当系统提醒无效时,由流程监管员再次提示,将自律与他律结合起来,及时提醒办案人员将可能出现的办案隐患消除在萌芽状态.
(四)通过案件质量考评,纠正影响案件公正的风险因素
建立案件质量考评机制,对案件质量实行事中、事后监督管理,及时发现和纠正影响公正办案的风险因素.一是建立定期开展案件质量考评,通过抽查个案、类案等方式,使案件质量考评制度化、规范化,通过事后考核评价和综合分析,从中发现可能影响案件实体和程序公正的风险因素,并要求各业务部门纠正,如在轻微刑事案件质量考评中,重点查究办案人员是否存在随意延期、退查情形,排查是否因此导致判决时不得不根据羁押期限计算刑期等,将监督触角延伸至办案“灰色地带”,以防止出现更严重的问题,这对于业务部门改进案件质量、维护司法公正具有促进作用,二是对“三不一撤一改变”案件(即不批准逮捕、不起诉、不抗诉、自侦部门不立案或撤销案件、改变定性)进行事中实体审查,对案件流转的关键环节进行事中质量控制,及时发现问题,及时纠正问题,防止出现错案,保障实体公正的最终实现.