本站原创[提 要] 义务教育均衡发展关系着义务教育的公平性,也是实现社会公正的一项重要内容.均衡发展的目标具有阶段性,由初步均衡到基本均衡,主要依靠行政力量和公共财政来保障.长期以来制约均衡发展的障碍,当前需要进一步规范政府的义务教育办学行为,抓住办学条件均衡的基础点、师资均衡的关键点、生源均衡的突破点三个环节,同时鼓励发展民办教育,满足多样化的教育选择需求.构建新型的教育评价体系,减轻经济发展和其他环境因素对对义务教育的不利影响.充分发挥义务教育问责在促进教育资源均衡发展和教育公平方面的重要作用,构建一套操作性强的问责机制,明确责任主体、责任内容,强制主体和责任形式,使问责落到实处.
[关 键 词 ] 义务教育；均衡；办学行为；问责
[作者简介]谢育敏（1964—）,女,赣南师范学院政法学院教授,主要研究方向为法学教育与研究.（江西赣州 341000）
本文为江西省社会科学规划项目《社会分层与义务教育阶段学生受教育权的平等性研究》（课题编号09FX217）的系列研究成果之一.
我国从1986年正式实行包括小学和初中的九年制义务教育制度,2006年国家免除西部地区全部学杂费,2008年下半年开始,全国实现学杂费的全免.义务教育的免费政策,为全国适龄儿童、少年敞开了义务教育的大门.但要让所有的适龄儿童、少年,不论城乡、不论地域,不论贫富,都能享受到公平的、符合质量要求的义务教育,现阶段尚存在难以忽视的问题.由于教育资源的不均衡,许多在形式上完成了义务教育的学生,实际享受的教育资源有较大的差别,义务教育的公平性受到一定程度的挑战.不可否论,义务教育发展中长期存在城乡差距、区域差距和校际差距.步入新世纪,随着广大民众对教育资源尤其是优质教育资源需求的不断增长,城乡教育发展不平衡和优质教育资源短缺问题越来越凸现.在此背景下,义务教育均衡发展被提到了重要的战略位置.《国家中长期教育改革和发展规划刚要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》）把促进教育公平作为基本教育政策,明确提出,“均衡发展是义务教育的战略性任务”.教育部下发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》）明确提出了力争在2012年实现义务教育区域内初步均衡、2020年实现区域内基本均衡的目标.均衡目标具有阶段性特征,因为均衡永远是相对的.但是《意见》对“均衡化”并无切实的量化标准.义务教育均衡发展关系着义务教育的公平性,也是实现社会公正的一项重要内容.如何实现2020年区域内基本均衡的目标,笔者认为,义务教育的均衡发展,主要需要依靠行政力量和公共财政来保障.
一、规范政府义务教育的办学行为
义务教育政府办,过去对义务教育的办学行为主要是从政策上进行规范,缺乏可操作性.新《义务教育法》对义务教育办学行为作出了规范,如何使法律的规定切实得到贯彻落实,针对长期以来制约义务教育均衡发展的问题,从三个关键环节入手规范政府的办学行为,推进义务教育的均衡发展.
(一)建立区域内的教师交流制度,实现师资的均衡
推进义务教育均衡发展,师资均衡是关键.如果师资不能得到很好配置,义务教育均衡化就是一句空话.义务教育教师绩效工资政策的落实,使教师由单位人变为社会人成为可能,使城乡教师定期支教和挂职锻炼成为可能.政府和教育行政部门应制定和完善教师、校长定期交流制度,以法规形式确定教师流动的义务、流动的程序、流动的定期性、流动者的待遇等.具体措施上,可以开展县域的学科教研活动,加强学科专业指导；可以开展送教下乡活动,组织优秀教师把优质课和研讨课送到农村；可以开展城乡对口支教活动,优质学校选派名师到薄弱学校进行一定期限的支教,薄弱学校选派青年教师到优质学校顶岗锻炼.这样有利于提高城乡教师的教育教学整体水平.
(二)将优质高中录取名额分配到辖区内初中学校
推进义务教育均衡发展,生源均衡是突破.各级教育行政部门要依据人口分布、地理状况、地段内学校规模和生源情况,根据免试就近入学原则,合理划定片区学校.初中招生实行划片招生、电脑排位或小学与中学对口直升.国家级示范性普通高中和公办省一级普通高中等优质高中,每年要安排一定比例的公费招生名额,按初中学校在校生数和实施素质教育的情况,直接分配到各初中学校,并逐年提高直接分配的比例,有各地级以上教育行政部门制定具体的分配办法并负责实施.此举能在一定程度上缓解“择校热”引发的矛盾.
(三)统筹配置教育资源改造城乡薄弱学校
推进义务教育均衡发展,办学条件均衡是基础.教育信息闭塞影响农村教师观念的更新；办学场所简陋影响学科教学质量的提升；教学仪器设备的缺乏制约艺体和实验教学的开设.可见办学条件差距是造成城乡之间教育质量差距的一个重要因素.根据《规划纲要》的要求,国家应制定全国义务教育学校办学条件基本标准,对学校校园校舍、图书仪器装备、体育美育卫生设施以及信息化建设等办学条件提出明确要求.这样各省可根据国家标准制定本地区办学标准,提出全面改善义务教育学校办学条件的规划和实施步骤.加快薄弱学校的建设,加大改造力度,可以通过农村远程教育工程、寄宿制学校建设、学校标准化等项目的实施,缩小薄弱学校与优质学校的差距.
(四)在保证适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下,通过发展民办教育提供教育选择机会
义务教育应当以政府为主办,并不等于国家包揽一切.我国的基本国情是发展中国家办大教育,国家现实的财力所能提供的条件在绝大多数地区满足不了实际需要.义务教育阶段同样需要多元化的办学体制,方有利于提高整体办学水平和满足人们对义务教育的选择需求.在我国现阶段,公立学校占据了绝对优势和垄断地位,应适量发展一批有特色、高质量、能满足人民群众选择需求的义务教育民办学校,增加学校供给.赋予学生教育选择权并保障其能自由行使,可以借鉴国外的做法,如政府可将教育拨款以教育支票或教育券的形式,实行教育机构按人头拨款制度,一次性直接拨付给学生用以完成全程义务教育,学校则以其所吸引到的教育支票或教育券来获得教育拨款,激励学校提升教育品质.公办、民办义务教育学校并存,在教育领域树立和贯彻公平竞争的理念,有力于提升义务教育的整体水平. 二、构建新型教育评价体系
现有的义务教育评价项目,主要方向是审视、观察教育的发展动态,侧重对各地区教育的结果分类、排队以及做一些初步的原因分析,为政府决策提供依据,没有深入到学科教育内部问题.所以,评价对义务教育发挥的作用有限,仅仅作为教育质量的检测工具,很难解决教育教学的实际问题.建立新型教育评价体系是在现有评价项目的基础上将评价延伸到学科教育中.诊断学科教学质量,分析学生在各学科学习中的优势和不足,为学校教学管理、教师教学和学生学习提供分析报告,从而解决教育教学的实际问题.教师教学体现了教师对学科教学目标的认识和对教学过程的把握能力,直接影响到教学的效果.新型教育评价体系将评价深入到学科教育中,可以使课堂教学目的性更强,同时缩小教师教学水平的差距,使教学整体水平上台阶.目前构建新型教育评价体系要做好以下工作：
(一)建立学业评价标准
学业评价标准是根据学科教育目标和教育规律建立的规格、操作和检验标准,通俗地说是一个量具.它有别于只明确学科教育的总体目标和教学内容的课程标准.学业评价标准是学科教育研究和测量技术在评价理念指导下结合的的产物,将学科内容分类、分层,建立教学分项标准和分项评价标准,明确课堂教学目标并能检验教学的实施效果.同时还起到了培训教师提高教师教学能力的作用.
(二)建立新型的评价系统
构建新型的教育评价体系,将现代科学技术充分应用到教育领域.利用评价技术、学业评价标准和互联网技术建立新型的评价系统,实际上就是一个网络交流平台.对政府而言,可以全面及时为各级教育行政部门提供教育发展数据和评价结果,加强政府决策的针对性和高效率；对教师而言,可以及时发现教师教学中的问题,为教学改革提供方案,实现教学过程的流程化管理；对学生而言,可以为学生学习提供支持系统,发现学习中的问题,检验对知识的掌握能力,提高学习效率.一个开放的、高水平的网络评价怎么写作系统可以使义务教育发展跨越地域障碍,最大程度地减轻经济发展和其他环境因素对义务教育的不利影响,实现义务教育均衡发展的目标.
三、强化义务教育的问责
义务教育问责在促进教育资源均衡发展和教育公平方面发挥着重要作用.义务教育存在的种种问题表明：只有强制性的问责机制才能确保义务教育制度付诸实施.在义务教育管理中,政府部门针对义务教育所出现的一些矛盾与问题,往往是以下发文件提出相应要求的形式表明“我”已经提出了规约,新义务教育法第63条中有10项规定的是法律责任,而且规范了22种违反《义务教育法》的违法行为及应该承担的法律责任.但这种形式上的制度规约并没有清晰的责任主体和明确的责任内容,实践中可操作性不强.应建立一套操作性强的问责机制.必须明确以下几个问题：
(一)责任主体
违反义务教育法,谁来承担责任?义务教育是典型的公共产品,在公共财政框架内为民众提供普遍的公共教育怎么写作,是现代政府的基本职责,也是世界各国普遍采用的做法.新的《义务教育法》第七条规定：“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制.”这一体制强调省级政府的统筹作用、县级政府的管理作用.
义务教育政府负首要责任.其一,省级人民政府的统筹责任.省级政府是地方最高行政机关,对包括义务教育在内的各项公共事业负有首要责任.责任的具体内容应为：一要统筹落实辖区内农村义务教育经费,确定省以下各级政府的经费分担责任,落实安排转移支付和地方政府应承担的资金,承担与其职责和财力相应的义务教育经费数额,制定辖区内经费保障机制改革的各项政策措施；二要统筹省域内义务教育的组织协调工作,统筹配置教育资源,促进省内义务教育均衡发展；其二,县级人民政府的管理责任.管理以县为主表现在两方面：一是管好经费.县级政府除了按照省级政府确定的比例承担经费外,要管好用好资金,将义务教育的各项经费全部纳入预算,建立科学规范、高效快捷的资金拨付制度,加强监督检查,提高资金使用效率；二是具体负责义务教育实施工作,包括做好义务教育学校的规划、设置、布局调整、管理,指导学校教育教学,保障学校安全,培养师资,均衡配置资源.
对于义务教育实行免费,并不说明政府由此就承担了义务教育的全部责任.家长对适龄儿童、少年的教育责任也是不能推卸的.让适龄儿童、少年接受义务教育不仅是政府的义务,也是家长的义务.义务教育法明确规定,适龄子女的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育,这是家庭所承担的保障适龄儿童、少年接受义务教育的责任.而在我国,尤其是农村许多家长并没有把孩子接受义务教育当成是自己应尽义务,而是把孩子上学看成是自己的私事,更不知道不送适龄子女完成义务教育是违法行为.
(二)强制主体和责任方式
法律具有强制性,贯彻实施义务教育法,靠谁来强制?如何强制?
对于父母或者其他监护人未按法律规定把适龄子女送入学校接受义务教育的,强制主体是当地乡镇人民政府或者县级人民政府的教育行政部门,由他们对违法的父母或者其他监护人给予批评教育,责令限期改正,对不改正的,可视具体情况处以罚款,并采取其他措施让孩子就学.可以借鉴其他国家和地区的立法例,如香港的《教育条例》明确规定：家长无充分理由而不送子女人学,须入狱3个月并罚款5000元.英国刑法增加“家长拒绝配合履行基础教育义务”的条款,美国较大的学区一般会设有专门的“劝学员”、“访问教师”或“社会工作者”等专门机构人员教育失职家长.
如果政府失职,有三类主体可以督促其履行职责：一是人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导；二是任何社会组织或个人有权对违反义务教育法的行为向有关国家机关提出检举或控告；三是同级人大或人大常委会向教育部门提出质询案,行使人大监督权.按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则,对辖区内存在的违规办学及重大安全事故的单位和个人,按管理权限进行问责.把各省义务教育均衡发展的工作成效作为评估各地教育工作水平的重要指标,作为上级政府督导下级政府教育工作的重要内容,作为考核领导干部政绩的重要方面.并将这项工作成绩与对各级政府、党委的工作绩效评估挂钩.对推进教育均衡发展方面工作不力的地方政府、教育部门或相关人员,要追究领导、相关单位的责任.责任方式包括：取消当年评优评先资格,责令改正,诫勉谈话；责令作出书面检查,通报批评,通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉,停职检查,劝其引咎辞职,依法予以行政处分直至依法依纪处理.此外有关法律、法规和规章另有规定的,按其规定执行.这些处理方式可以单处或者并处.
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责任编辑：邵猷芬