职业教育校企合作的互补性制度

［摘 要 ］校企合作是职业教育发展的一项基本制度,其发展需要相关制度的保障,但在我国,人们发展职业教育校企合作的过程中对此认识不深,导致校企合作存在诸多问题,需要从制度层面加以解决.文章从互补性制度理念出发,分析职业教育校企合作存在的各种互补性制度问题,并提出建立职业教育校企合作的责任分担的投资制度、人才的合作培养制度、职业教育与资格认证衔接制度、技能人才成长制度等匹配制度,对我国职业教育校企合作的发展具有重要意义.

［关 键 词 ］职业教育校企合作互补性制度

［作者简介］李玉珠（1981- ）,女,河北保定人,北京师范大学教育学部在读博士,研究方向为职业教育政策与管理.（北京100875）韩春梅（1975- ）,女,山西定襄人,中国人民大学管理系,讲师,研究方向为教育经济与管理.（北京100038）

［基金项目］本文系2013年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“职业教育产教融合制度创新研究”的阶段性研究成果.（项目批准号：13YJA88025,项目主持人：和震）

［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2014）17-0012-03

职业教育校企合作是职业学校与行业企业、事业单位、社会组织等开展的一系列和人才培养相关的合作.在我国,职业教育校企合作的发展颇具困难,存在多层面的问题,然而各种跨部门、跨领域问题的解决都需要从制度建设上着手.目前,我国政府正大力在制度层面进行顶层设计,统筹职业教育产教融合政策,但校企合作制度建设工作进展缓慢,缺乏实质性的突破.本文试图从互补性制度理念,分析职业教育校企合作制度构建与完善的互补性制度问题,以期为职业教育校企合作可持续发展提供参考.

一、职业教育校企合作的互补性制度

(一)新制度经济学中的互补性制度理念

制度是经济学中的一个重要概念,著名的新制度经济学家道格拉斯诺斯认为：“制度是由一套表现为规则和准则的对人类行为的约束所构成,是由一套对偏离规则与准则的行为进行探测的程序所构成,是由一套道德行为规范所构成,这种行为作为一个轮廓约束着规则与准则如何被详细规定以及如何被实施的方式.”①日本学者青木昌彦指出：“一个域的制度之间存在互补性,制度的互补性存在意味着富有活力的制度安排,构成一种连贯的整体,任何单个制度在孤立情况下都不会被轻易改变或设计.而为了改变一项帕累托低劣的制度安排,需要同时改变互补性制度.”②西方学者也认为：“一个国家政治经济制度或多或少地是一种综合体系,其中各种各样的制度安排（劳资关系制度、金融制度、职业教育和培训制度及企业治理制度等）通过种种途径密切地黏合在一起.”西方政治经济学者“霍尔和金杰里奇通过分析不同发达国家的数据,已经令人信服地证明了制度体系之间相互匹配的确是存在的”.③

因此,从历史上来看,对于一个领域中特写作度安排,如果在相邻领域中存在一套与之兼容或匹配的制度安排,那么将会“提高制度的回报”.也就是说,在某一领域内,不同制度之间呈现出一种互补状态,具有整体性和协调性,只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力的,而与某项制度相互配合和相互补充的其他制度,称为这项制度的互补性制度.

互补性制度意味着教育制度变迁最终必须实现制度结构的整体变迁,只对个别具体制度而不对其关联的其他制度安排和相应的制度环境进行改革,新制度将因缺乏相应的互补性制度的配套改革而处于失衡状态.校企合作是职业教育发展的一项基本制度诉求,近年来人们采取了多种措施来促进其发展,效果都不理想,究其原因,笔者认为这与我们只关注了校企合作制度自身的发展,而忽视了其互补性的制度建设有关.解决职业教育校企合作中存在的多层次问题,需从互补性制度理念出发,制定完善的、与校企合作相互匹配的制度结构.

(二)职业教育校企合作的互补性制度框架

职业教育校企合作是一种以培养人才为目的的合作制度,其制度框架的确定是一个复杂问题,可谓见仁见智.布斯迈尔和特兰普施在对德国、瑞士、奥地利、丹麦和荷兰的职业教育体系分析的基础上,总结出技能形成的四个因素：谁投资（Who pays）、谁提供（Who provides）、谁主导（Who controls）以及职业教育和普通教育之间的关系处理（Relationship of training to general education）④.四因素模型因其对技能形成的“合作方”分析得较为全面,在国际中颇具影响力.四个因素相互影响,共同构成了技能形成制度的互补性制度.

笔者认为职业教育校企合作作为技能形成的关键,其制度框架除了自身的制度建设外,也应包括相应的互补性制度,参照布斯迈尔和特兰普施技能形成的四因素模型,即职业教育的投资制度（解决谁来投资的问题）、合作培养制度（解决谁来提供培养的问题）、资格认证制度（解决谁来及如何监管的问题）和技能人才成长制度（解决谁来学习,及如何保障学习者权益的问题）.投资制度是职业教育校企合作的基础制度,合作培养制度是核心制度,职业教育与资格认证衔接制度是重要制度,技能人才的成长制度是不可或缺的制度,四者相互影响,成为职业教育校企合作制度的互补性制度.

二、职业教育校企合作互补性制度的问题

在我国校企合作制度发展的过程中,其互补性制度的建设,有的尚不完善,有的严重滞后,有的甚至处于缺失状态,在不同程度上影响了校企合作制度实施的效果.为了解职业教育校企合作的互补性制度问题,笔者对中高职院校的校长、副校长和企业的人力资源管理者进行了问卷调查和访谈,其中,共发放问卷80份,回收企业和学校有效问卷均为32份；访谈74位,其中学校领导32位,企业人力资源管理者42位,本文所用数据均为此次调查结果.

(一)投入制度不完善,投资主体单一

职业教育校企合作作为一种人才培养模式,其投资主体包括个人、企业、学校、政府等.目前,我国职业教育投资主要是政府承担,教育投资主体单一.以中等职业教育为例,其经费来源在我国以国家财政性教育经费投入和学杂费投入为主（占90%）,其中,2005～2009 年,国家财政性投资占到其经费来源的一半以上.⑤虽然职业教育具有公益性,国家对其进行投资义不容辞,但是国家并不是唯一的承担者,企业作为职业教育校企合作培养人才的最终使用者和受益者之一,具有相当大的职业教育责任.我国于2007年颁布的《就业促进法》也明文规定,“企业应按规定提取职工教育经费；企业未按规定提取或者挪用职工教育经费的,由劳动行政部门责令改正,并依法给予处罚.”然而,目前这一政策的落实情况较差,我国企业对职业教育校企合作人才培养的投资严重不足.调查显示,在企业员工的培训经费中,培训经费在50万元以上的企业仅有21.4%.有近乎一半（48.4%）的企业没有培训部门或相关机构.企业对现有员工培训的投资尚且如此,更何况投资于与学校合作的人才培养项目了.

(二)培养制度主体缺失

职业教育校企合作是一种学校和企业合作的教育,学校和企业共同作为教育的主体,这种模式――“双元制”已经在德国非常普遍.但是在我国,多年来,校企合作一直处于“剃头挑子一头热”的状态,企业在合作中的主体作用缺失.调查发现,大部分企业只愿意提供实习岗位（65.5%）或者提供实训基地（53.1%）,很少有企业愿意参与校企合作的课程开发（28.1%）或者提供资金（15.6%）.这种校企合作,企业只是起到了辅助作用,处在校企合作的表层,并未深入校企合作的内部,承担校企合作的育人主体责任.

企业在职业教育校企合作中主体作用缺失的原因,一方面与企业自身的人才培养意识淡薄有关,另一方面也是企业参与职业教育收效甚微所致.从企业的人才培养意识来说,我国于1996年颁布实施的《职业教育法》规定：“企业依法履行实施职业教育的义务；企业未按规定实施职业教育的,责令改正；拒不改正的,可收取企业应承担的职业教育经费,用于职业教育.”但是,多年来企业一直从学校直接招聘人才,殊不知企业自身也有培养和培训员工的职责,这种人才培养意识的淡薄,自然导致其履行职业教育义务不容乐观.

从企业参与职业教育的收效上来说,笔者调查显示,企业面临着“挖人风险”,由于我国大环境所致,其参与职业教育有时不但不能收回成本,反而要承担因自己培养的人才被同行挖走而产生的竞争成本.有的企业反映：“我们和学校订单培养的人才,毕业时违约者大有人在,我们根本没办法,反而为别人培养了人才.”调查也显示,企业的人均培训费用与离职率成反比例相关,也就是说企业在每个人身上花费的培训费用越高,员工离职比例也就越高,这种状况使得企业没有勇气承担职业教育的职责.

(三)职业资格证书制度改革滞后

职业技能鉴定和职业资格证书制度,在我国创建于20世纪90年代中期,是一种适用于工人的技能鉴定和认证制度,近年来,有不少职业院校引入了职业资格证书制度,实施“双证书”教育.但是在此过程中,发现了不少问题：对于现有职业资格证书制度,59.4%的学校校长认为证书考核内容和形式滞后,应根据产业和技术发展情况适当调整,主张对一些特殊行业要获得职业资格证书后上岗；53.1%的校长认为职业资格证书的颁发权统得太死,希望非强制性职业证书考核和颁发工作由有关行业协会组织企业、学校共同完成.笔者对企业的调查结果与院校调查基本一致：75%的企业认为职业资格证书考核内容滞后、重知识、轻技能,不适合企业,还有10%的企业认为职业资格证书的等级划分不合理.在访谈中,有校长还提出“职业资格证书制度应该与书制度融合,二者的分离,使得职业教育人才培养及其质量鉴定成为两张皮,拿到了书,还要另花时间和精力考取职业资格证书”.目前我国职业资格认证制度中存在的诸多问题及其改革的滞后,不仅阻碍了其自身的发展,作为一项与职业教育校企合作息息相关的制度,也阻碍了职业教育的发展,没能很好地发挥职业教育校企合作成果的鉴定平台作用.

(四)技能人才成长制度缺位

一直以来,在我国“劳心者治人,劳力者制于人”的传统思想观念影响下,我国技能人才都没有良好的职前与职后成长环境.在技能人才的职前培养方面,我国承担技能人才培养的职业教育几乎未曾得到过与普通教育同等的地位,职业教育被认为是“二流教育”,职业教育的学生也被认为是“二流学生”,我国的各项制度,包括高考制度等都没有平等地对待职业教育的学生,中职生升学受到严格的限制,高职生升入大学也阻碍重重,这种处处受限的技能人才成长制度,严重影响了职业教育校企合作的发展.

在技能人才的职后发展方面,我国技术工人的职称由低至高,分为初级工、中级工、高级工、技师、高级技师,最高的高级技师与其他行业高级职称的待遇、地位相差很大,而且技术工人的工作环境也较差.改革开放三十多年,国家没有一个红头文件规定技师与高级技师待遇问题,目前国家也没有取消工人身份和干部身份的区别,在很多人看来,技师和高级技师是工人的技术职称,不能与干部的技术职称相提并论.这是导致我国现在“技工荒”的深层次原因,也是阻碍职业教育以及校企合作发展的深层次原因.

三、构建与完善职业教育校企合作互补性制度

(一)构建责任分担的投资制度

责任分担的职业教育校企合作投资制度是校企合作的基础制度.职业教育校企合作是耗时耗力的一项系统工程,需要大量的资金支持,而目前学校和企业开展校企合作的经费不足、投资主体与渠道单一已成为制约校企合作顺利发展的瓶颈,应建立以政府和企业的投资为主,学校、企业、政府、社会、学生多元投资、责任分担的投资制度.

1.政府应加大职业教育投入并设立校企合作专项资金.政府应加大对职业教育的投入,提高财政预算内教育经费用于职业教育的比例,逐年按比例提高职业教育生均公用经费水平,从专业、规模、资源的需求以及人才培养的数量等方面综合考虑,明确经费的用途,加强导向性,逐步优化校企之间的资源结构.政府可设立职业教育校企合作专项资金,并鼓励多渠道筹集,用于补贴校企合作期间产生的费用,资助“双师型”教师队伍的建设、教材开发、实训基地建设,奖励新产品研发转化等,逐步实行中等职业教育免费和学生生活补助制度.政府还应建立校企合作经费引导机制,为职业教育校企合作的学生提供引导性的专项经费、补贴等政策支持和经费保障,而且并非职业教育校企合作所需的全部经费都由国家财政承担,应研究制定支持职业教育校企合作的各种切实可行的经济手段,使校企发现和培养其合作的利益共同点,逐步引导行业企业成为承担校企合作经费的主体之一⑥.

2.鼓励企业履行投资职业教育校企合作的责任.企业是职业教育校企合作培养人才的最终使用者和主要受益者之一,因此,企业具有投资职业教育校企合作义不容辞的责任.在德国,由企业对职业教育的投资有很多种形式,如职业教育基金、培训基金、行业基金等.职业教育基金是所有企业必须向政府交纳的,基金由政府统一分配和发放,只有具有培训资格的企业才能够获得职业教育基金,否则不能获得.培训基金是签订了劳资协定的企业要提供的费用,用以培训,费用由劳资双方基金会管理.行业基金是有些行业为了满足特殊需要所设立的,行业内的所有企业向该基金交纳一定费用,作为本行业职业培训的共同经费.⑦可见,在德国,企业是职业教育校企合作的投资主体之一.我国完善职业教育校企合作的投资制度,应鼓励和约束企业履行职业教育的投资责任.可以参考德国的经验,在企业缴纳的税收中单列一部分作为职业教育基金,由政府统一分配和发放.对实施职业教育校企合作的企事业单位进行资格认证,并进行质量监控,只有获得职业教育资格的企业才可以获得政府补助,否则不能获得政府补助.认真贯彻《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发［2002］16号）中关于“一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费,从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业,可按2.5%提取,列入成本开支”的规定,形成基金.成熟的行业可试行行业基金.

(二)完善技能人才的合作培养制度

技能人才的合作培养制度是校企合作的核心制度.学校和企业是职业教育校企合作的双主体,任何一个主体的缺失都不能发挥校企合作的实际效果.针对我国校企合作中企业这一责任主体的缺失状况及其原因,应提高并明确企业的职业教育育人主体责任,并建立学校、学生、企业之间的可信承诺关系.

1.明确企业的职业教育育人主体责任.企业转型升级的起点是人才素质的转型升级,因此,企业应明确自身的职业教育育人主体地位,重视企业技能人才的培养和发展,主动承担职业教育的育人主体责任,提高经济竞争力.政府和学校也应明确企业的职业教育育人主体地位,不能仅仅将企业视为校企合作的参与者,应让企业承担育人主体的责任和义务,并赋予育人主体应享的权利.

2.建立可信承诺的职业教育合同制度.企业参与职业教育收效甚微,甚至要承担风险,是职业教育校企合作的可信承诺关系缺失导致的.为规避企业间“挖人效应”,提高企业承担职业教育的收效,应建立可信承诺的职业教育合同制度.制定一个培训合同以保证企业与受训者相互间达成可信承诺关系,保障企业很好地开展培训工作并阻止他们剥削学徒工,也保证学徒工为企业怎么写作足够长的时间以补偿企业的投资成本.

（三）完善职业教育与资格认证衔接制度

职业教育与资格认证衔接制度是职业教育校企合作的重要制度.多年来,我国职业资格证书制度的更新和完善比较慢,针对职业资格证书制度的问题,早就有学者提出了制定职业教育与资格证书衔接制度,以弥补现有制度的不足.该学者认为职业资格证书与职业教育存在互动关系,职业资格证书有利于提高职业教育质量,加强与就业市场的联系,提升职业教育的社会地位；而职业教育也能够促进就业准入制度的推行与完善.⑧职业教育与资格认证衔接制度已经是大势所趋,然而,应如何衔接?笔者认为应该在更新和完善职业资格证书制度的基础上,建立职业教育课程与职业资格证书的衔接制度.

目前,我国职业资格证书制度很多考核内容并不符合企业的需求,技能认证等级也并不科学,应该依据行业企业发展需求与趋势,以职业能力标准为基础,更新现有的职业资格证书制度.当然,职业教育也要做出一些调整,改革中职和高职院校的课程结构和课程内容,使其建立在职业所需的能力标准上.这样无论是职业资格证书,还是职业教育的课程均以职业能力标准为基础,在职业能力标准的基础上实现二者的长期、稳固、有效衔接.

(四)制定技能人才的成长制度

技能人才的成长制度是职业教育校企合作不可或缺的制度,没有良好的技能人才成长的环境与保障技能人才发展的制度,作为培养技术技能型人才的职业教育就很难摆脱“二流教育”的负面形象,因此,制定技能人才的成长制度刻不容缓.技能人才的成长制度的制定,一方面要考虑技能人才的职前培养阶段,制定普职融通制度,另一方面也要考虑技能人才在职的发展阶段,制定技能人才的职称晋升制度.

1.普职融通的教育制度.联合国教科文组织2011版的《国际教育标准分类法》将教育分成了9个等级,两种类型,其中0～5级分成了普通教育和职业教育,6～9级分成了学术教育和专业教育,分别对应前面的普通教育和职业教育,而且各级各类教育之间以课程为基础,是互通的.我国可以借鉴联合国教科文组织对教育的分类,制定以课程为基础的、普职融通的教育制度,保障职业教育的学生和普通教育的学生能够依据自身兴趣和条件在二者之间自由转换、自由发展,使职业教育的学生选择的职业教育不再是“断头教育”,保障学生的发展权益.

2.技能人才的职称晋升制度.尽管近几年由于“技工荒”,高技能人才的工资有所提高,但技术工人的整体发展环境、工资待遇、社会地位等仍然不乐观.提高职业教育的吸引力,保障职业教育校企合作的长久发展,需要制定技能人才的职称晋升制度,实现技能人才的职称晋升与其他类型人才的职称晋升基本对等.例如,技能人才的最高职称的社会地位、待遇与教授、工程师、研究员等职称的社会地位、工资、待遇、福利等基本对等,从实质上提高技能人才的社会地位,保障技能人才合理发展.

［注释］

①（挪威）埃里克S.赖纳特.穷国的国富论――演化发展经济学论文选：上卷［M］.贾根良,王中华,译.北京：高等教育出版社,2007：241.

② （日）青木昌彦.比较制度分析［M］.周黎安,译.上海：上海远东出版社,2001：229.

③ （美）凯瑟琳西伦.制度是如何演化的：德国、英国、美国和日本的技能政治经济学［M］.王星,译.上海：上海人民出版社,2010：252.

④Marius R.Busemeyer,Christine Trampusch. The Political Economy of Collective Skill Formation［M］.New York：Oxford University Press,2011： 3.

⑤李艳红.我国中等职业教育投资体制研究［DB/OL］. .ki./KCMS/detail/detail.aspxQueryID等于3&CurRec等于1&recid等于&filename等于1012446226.nh

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⑥和震.职业教育校企合作中的问题与促进政策分析［J］.中国高教研究,2013（1）：92.

⑦耿杰.职业教育校企合作体制机制研究［DB/OL］. .ki./KCMS/detail/detail.aspxQueryID等于7&CurRec等于1&recid等于&filename等于1012007606.nh&

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⑧马叔平,邢晖.职业教育与就业准入制度互动关系研究［M］.北京：文献出版社,2008：17.