西汉地方行政监察体制之

摘 要西汉在我国行政监察发展史中起了重要作用,随着行政监察官选任制度的稳定,地方独立严密的监察网络的确立及有效地监察机制等,都对后世产生了深远的影响.本文试从分析西汉地方行政监察的体系出发,探讨西汉地方行政监察制度存在的弊端,阐述一些粗浅的看法.

关 键 词西汉行政监察封建社会

作者简介：阮腾飞,宣城市支队宣城市中队；方婷,安徽师范大学政法学院研究生,研究方向：宪法学与行政法学.

中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)12-268-01

文明于世的中国古代封建社会,以巩固和加强统一的封建专制的集权为目的历代封建统治阶级,对地方政权的控制是十分重视的.西汉时期也不例外,它建立了严密的地方监察制度,其目的是加强对地方的层层控制.

一、西汉地方行政监察的组织和机制

(一)创置刺史制度,取代监御史体制

西汉初年,在地方上实行郡国双轨制,诸侯王国遍布于国中,的力量不足以直接控制全国,故只能采取“外示放任、垂拱无为”的方针.元丰元年（前110）,汉武帝鉴于惠帝以来复置的诸州监察御史体制已经不能正常运转,遂废除了已丧失职能的郡县监御史开始重建地方监察系统,“初置刺史部十三州”,主要负责监察二千石地方长官.自此,州补刺史制度正式取代了监御史体制.

何为刺史?为了使各地郡守的监察受到加强,刺史权力的膨胀受到限制,更为了使汉初以来监察不力的局面得到扭转,在汉武帝元丰五年时期,将国家分成十三个监察区如：冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交趾、朔方等统一称之为十三部.,为了能使一州的监察工作有效的得到监管,每部设刺史一人.刺史的职责也被汉武帝划分了范围并作出了六条规定,就有了“六条问事”的说法.

汉武帝的“六条诏书”是重要的地方监察法规,其具体而明确的法律规定,,使刺史有所依恃,敢作敢为；同时,也适当地限制了刺史权力,不使其干预监察以外的行政事务.

(二)置司隶校尉,监督京畿地区的违法官吏

司隶校尉是汉御史系统以外的一个特殊的独立监察官.由皇帝直接掌握的司隶校尉是在汉武帝征和四年间建立的,以监察京师与三辅、三河、弘农等近都七郡官吏.其中,司隶校尉权力很大,为皇帝特设的监察官员,掌察三辅,似乎是类似于刺史的地方监察官,受御史中丞的监督.但同时司隶校尉又是监督京都百官的监察官员,所察不受“六条”限制.另外,在很多方面都体现了司隶校尉的权力,诸如社会事务管理权、握有直接逮捕罪犯的权力、荐举权、议政权等,都使司隶校尉在西汉国家政权中所具有的特殊地位得以阐明,但也是此时期国家职官权责不分的典型表现.从一点可以看出司隶校尉可能在一定程度上使自身监察权的行使收到破坏.

(三)郡一级置督邮,监察县级官吏

西汉初期,对县一级的官员尚未有严密的监察体制.汉武帝时,为加强地方官吏的监察,在置十三州部刺史的同时,郡一级设置督邮,“掌监属县,有东、西、南、北、中部,谓之五部督邮也,故督邮、功曹郡之极位”.督邮一职其字面上的意义为：督者,察也,邮者,过也.督邮,则是督查过尤的意思.也就是说郡的佐吏为督邮,有考课殿最得任务、监察郡内诸县的职责.督邮在当时“分别善恶于外”,主要负责监督所属县官吏的违法行为.

在监察方式上,西汉督邮对县级官员的监督,只有查清罪状上报郡守的权力,而无处理权.西汉督邮有常设的官署,除监察官吏之外还有按验等其它职能.从隶属关系上来看,督邮直接接受太守的领导,是太守辟署的,督邮被太守看做是耳目鹰犬.督邮监察监督刺史及郡内太守以下官员.每年秋冬之时,督邮都是由郡太守派遣行县.

二、西汉地方监察制度存在的弊端

（一）监察权与行政权不分离,在监察体制上为地方监察官贪污受贿和勒索百姓提供了机会

在中国古代地方监察制度中,西汉时期地方监察体制的一个突出特征,是监察权欲行政权不分离.这种监察体制,虽然有利于分割地方官权利,但重要的弊端是地方监察官利用手中的权力去贪污受贿、勒索老百姓的钱物,尤其是在政治腐败时,一些地方官浑水摸鱼,公开受贿或趁机勒索钱财,使政治更加黑暗.

（二）地方监察官自身枉法,庇护州县官吏,甚至与州县官吏相互勾结,加速了政治的腐败

由于监察权与行政权的不分离,使得一些地方监察官受利益的驱使,不仅对违法官吏坐视不管,而且与他们相互勾结起来,欺压百姓.监察官与地方长官沆壑一气,“不法不义反甚于州县”的行为,使得政治更加腐败.

一方面是督邮多出乡里微贱,年纪复轻,而以郡守代表自居,具有考查县令长官的权威,但在崇尚气节的汉代,另一方面是督邮系郡守辟署,二者形成君臣关系,督邮易沦为郡守的鹰犬.郡守贤良,则督邮惩恶扬善；郡守邪恶,则督邮助纣为虐.受威权和节操的双重矛盾压迫,督邮的接待对县级官吏而言是一种严重的心理考验容易促使冲突的演变.

（四）官僚内部的重重关系网,影响了地方监察官职能的有效发挥

中国古代官僚队伍庞大,官员之间有着千丝万缕的联系,在政治腐败时,一些官僚或亲属,依仗权势,根本不把国法和地方监察官放在眼里.

三、结语

在西汉统治时期,为了使地方官吏的管理得以加强,严密独立的地方行政监察体系也被逐渐的建立起来,各级监察机关各司其职、各尽其责其职权都很明确,尤其是地方行政、军事和地方监察官等互不统属,各成系统,从而导致刺史位卑权重,使威慑与劾举功能到得有效的发挥.但从某种程度上仍然可以看出该时期地方行政监察制度,仍存在监察权与行政权不分离、人事重复等弊端,在某种程度上使监察职能的有效发挥收到影响.