本站原创近年来,随着经济金融化和金融技术手段现代化的加深加快,发达国家金融监管实践发生了巨大变化,呈现出一些全新的发展趋势.
一、监管角度从机构监管转向功能监管
美国在１９９９年１１月通过的《金融现代化法案》中专门列出一章规定和解释了功能监管,其中对经纪人和交易商、对银行投资公司业务活动及银行控股公司业务活动监管、对不同金融监管机构之间职能协调都作了较全面的规定.这被认为是功能监管原则在金融监管实践中的正式确认.
功能监管的提出主要是由于金融机构形式和内容存在易变性,过去对金融机构的监管现在可能出现问题.一是随着时间的推移,金融机构的名称虽然没有发生变化,但是其性质和职能已发生很大变化.二是在不同地域、法律和政策安排、人文传统下,对金融机构的业务范围限定、职能定位上可能出现较大差别.三是对金融基本功能而言,执行某项功能的载体（机构）有许多,既可以由银行、保险、信托、共同基金、养老基金等机构执行,也可由证券市场和金融衍生品来执行,而且同一机构也可能具有不同的金融功能.四是从长期趋势来看,金融产品正不断地从金融相似度检测向金融市场转移,即“非相似度检测化”.所以,重要的是对金融功能进行监管,而不是传统上对金融机构进行监管.
强调功能监管还因为,相对于金融机构和金融组织形式而言,金融体系基本功能很少随时间和地点的变化而发生变化,因而具有相对稳定性.一般而言,金融体系具有六大基本功能：（１）清算和支付功能,即金融机构提供了便利商品、劳务和资产交易的清算支付手段.（２）融通资金和股权细分功能,即金融体系通过提供各种机制,汇聚资金并投向大规模的无法分割的投资项目,或者通过细分企业的股权来帮助企业实现分散化.（３）为在时空上实现经济资源转移提供渠道,即金融体系提供了促使经济资源跨时间、地域和产业转移的方法和机制.（４）风险管理功能,即金融体系提供了应付不测和控制风险的手段和途径.（５）信息提供功能,即金融体系通过提供信号,帮助协调不同经济部门的非集中化决策.（６）解决激励问题.在金融交易中,交易双方信息不对称,而且存在委托写作技巧关系,金融体系则提供了解决其中激励问题的渠道.
实施功能监管而不是分机构监管,可以增强监管机构的灵活性和应变性,减少寻租活动的机会,从而提高金融体系的效率.
二、监管重心从合规性监管转向风险性监管
合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管.２０世纪末,以英、美、日等为代表的传统金融业分业经营体制纷纷为混业经营体制所替代,各金融机构间传统的业务界限日益模糊,金融机构出现了同质化,产生金融风险的单位数量迅速膨胀.同时,金融市场复杂多变,金融创新层出不穷：一是金融市场内部结构层次越来越丰富,金融衍生产品规模急增.二是金融机构网络化,特别是网络银行（业务）迅速发展,金融机构普遍采用了网上交易.三是表外业务日益增大.一些商业银行中间业务收入已成为营业收入的主要来源,比例达到４０％甚至７０％.这些创新业务在收益更大的同时,风险也更大,而且更易扩散.另外,现代信息通讯技术为大规模资金跨国迅速调拨提供了极大的便利,同时也增强了国际金融风险.
现代金融风险在风险规模、风险结构及传导机制、发生频率、扩散速度等方面表现出许多新的变化特征.金融风险事件的爆发频率加快,数量增多,风险规模与风险损失出现了扩大化的趋势,而且金融风险传导速度加快、范围扩大、系统影响加重.同时就引发金融风险的原因来讲,不确定性因素增多,技术性原因上升,风险因素高度复杂化.英国巴林银行倒闭案、东南亚金融危机、美国对冲基金长期资本管理公司危机案等都是典型的案例.这就促使金融监管部门的监管重心从传统的合规性监管向全面有效的风险监管转变.
风险监管是指监管当局对金融机构的资本充足率、资产流动性、资产质量和管理水平等方面进行重点监管.它是在识别、度量金融机构金融风险的基础上,按照审慎监管原则,提出的一整套防范和化解金融风险的监管措施.目前的风险监管主要的特点是：（１）强调各类金融机构的自我监管.各类金融机构都应当建立综合性的风险监管内控机制,有效地防范和化解金融风险.（２）强调系统全方位的风险监管.银行董事会和高级管理人员应发挥内部风险管理中的作用,应建立机构内部的风险管理政策及监控规程,建立风险测算与监控系统以及独立控制机制,同时监管机构应及时、全面地掌握风险信息.（３）在风险预防方面,强调对金融机构稳健经营的事先预防措施和事后性保护措施.（４）在外汇管理方面,强化对各种（表内外）外汇风险进行全面而充分地监管.（５）在交付清算方面,强化银行最后贷款人的职能和建立存款保险体系.（６）在改善内部风险管理方面,强调高级管理人员应参与银行的总体政策设计；明确管理风险和经营衍生业务的权力和责任；银行内部审计人员按照风险程度对业务和资产进行评估；重视报告资料的可靠性和及时性；在整个交易规模基础上进行风险衡量与汇总；进行风险测试,包括对不利事件的识别和潜在风险的检验,以及对银行抵御最不利事件能力的评估；定期审查监管方法及其模型的有效性水平.
三、监管区域从国内监管转向国内和国际监管并重
近年来,跨国银行和其他跨国金融机构发展迅速,成为金融监管当局不能忽视的监管对象.在监管的区域上,从一个主权国家的国内监管向国内和国际监管并重转变.金融业的国际化监管主要体现在两个方面：
第一,为了有效监管金融机构的境外业务和离岸业务,各国监管当局纷纷实行了金融机构的跨境监管,即对同是经营境内业务和境外业务的金融机构进行境内外机构和境内外业务的并表监管.如,根据巴塞尔委员会有关文件规定,对一家跨国经营的银行的监管必须在母国监管当局和东道国监管当局之间进行合理的监管分工和合作.一般来说,母国监管当局要负责对资本充足率、最终清偿能力等实施监管,东道国监管当局负责对所在地的金融分支机构的资产质量、内部管理、和流动性进行监管；同时,母国和东道国应对监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流.目前已有的经验表明,这种跨国监管可以有效地防止金融监管真空的出现,因而是有效的.
第二,金融监管的国际合作日益增加.一是在市场准入方面,都把金融机构的母国金融监管水平和质量作为重要标准.二是各种国际性金融组织在进行重组和调整后,其影响力逐步走向了全球化,如著名的巴塞尔银行监管委员会等.三是国际监管合作逐步进入了制度化阶段,市场准入、国民待遇等国际性制度约束日益成为各国金融经济发展的前提条件.四是金融监管的国际标准日趋统一,其统一性、权威性、严肃性和协调性正在逐步得到加强.五是旨在协调国际汇率、短期资本流动和防止国际金融犯罪的国际监管合作趋势不断加强.
四、监管模式从分业监管转向统一监管
自２０世纪８０年代以来,随着信息技术的发展和竞争的加剧,银行开始突破货币市场展业的限制,纷纷向资本市场和保险市场渗透,一些实行分业经营的国家转向了混业经营体制.英国、日本分别于１９８６年和１９９６年通过相应法律,打破金融业分业经营的界限,实行混业经营体制.美国也在１９９９年通过了《金融怎么写作现代化法案》,开始进行混业经营的时代.混业经营的局面带来了金融机构的多样化,使得原先按监管对象设置监管机构的原则受到挑战.同时,金融机构的同质化,则突出了进行统一监管的必要性.
统一监管是指由统一的监管主体对从事银行、证券、保险业务的金融机构实施统一监管的一种方式,其重要表现之一是统一监管机构.２０世纪初,各国一般由银行统一货币的发行.由于证券融资市场份额不大,金融监管的职责统一在银行.二战以后,银行更多地承担了制定和实施货币政策、执行宏观调控等职能.２０世纪６０、７０年代新兴金融市场的不断涌现,导致金融监管主体出现了分散化、多元化的趋势.其中,银行和非银行金融机构的监管由银行承担,证券市场、期货市场的监管则由证券监管委员会、期货市场委员会等机构承担,对保险业的监管也由专门的保险监管机构来承担.到２０世纪９０年代,人们逐步达成共识,认为银行的主要任务就是长期致力于维持物价的稳定.于是,一些发达国家和发展中国家纷纷开始进行银行制度改革,在强化银行独立性的同时,将银行监管职能从银行分离出来,交由另外的政府专门机构承担.
在没有设立统一金融监管机构的国家,各金融监管机构间的沟通与合作也得到加强.例如在美国,虽然是分散监管,但通过指定牵头监管者的办法,由某个监管机构负责对监管对象的整体监管（如美国由美联储牵头对金融控股公司进行综合性监管）,其他监管机构负责提供专业和具体的监管报告.再如,英国通过在英格兰银行、财政部、金融怎么写作局之间签订谅解备忘录（ＭＯＵ）的办法,对监管信息共享作出了明确规定.这样,监管机构间具有良好的沟通和协调机制,统一监管能顺利实现.
五、监管手段从传统监管技术向现代监管技术转变
从２０世纪８０年代后期开始,由于金融创新和网络银行（电子银行）的迅速发展,金融业务本身所具有的技术含量逐渐上升.同时,新的金融衍生产品层出不穷,这些新的金融产品的收益风险计量的技术性程度加深.而且金融科技的发展和金融工程的应用,使得金融监管面临了前所未有的挑战,加之由于道德风险和抽象会计原则本身所导致的金融财务报表的真实性和准确性受到严重影响,单纯依靠传统的行政和司法手段,或单凭直觉经验已经难以有效监管规模日益巨大和加速变化的各种金融活动,对于金融监管的技术创新要求与日俱增.监管技术的现代化主要体现在以下三个方面：
第一,针对计算机和网络技术在金融业的广泛运用,监管当局开始对银行业技术进行适当监管.例如美国虽然对网络银行采取了审慎宽松的政策,但在监管实践中强调网络和交易的安全、维护银行经营的稳健和对客户的保护.美联储曾以银行监管与规则部信函方式规定了信息外购与交易程序、信息技术检查频率、信息技术的评估、网络信息安全的合理操作指引等；储蓄机构监管局发布的规则和备忘录提出了交易网站指引,规定了电子操作最终规程、信息技术检查程序等.
第二,针对日益复杂的金融衍生工具,监管的计算和计量技术日益复杂和精确.以金融工程为标志,大量的现代金融产品和衍生工具被开发、设计、推广、应用,其监管中所运用的计算技术日益复杂化.比如,１９８６年,巴塞尔银行监管委员会曾发表了《银行表外风险管理的监管》,对表外业务的风险种类、风险评估以及管理控制等提出了意见.随后,巴塞尔委员会又频布了《衍生产品管理准则》、《关于银行和证券公司衍生产品业务的监管信息框架》、《巴塞尔资本协议市场风险补充规定》、《关于市场风险资本要求的内部模型法》等关于监管技术的文件.又如,美国联邦金融机构检查委员会还专门制定了银行综合评级体系等技术性文件.
第三,现场和非现场稽查并重,并把建立有效监管系统作为重要手段.传统上监管者可以通过监管对象提供的各种报表来识别和衡量风险,但由于道德风险、会计原则抽象和表外业务激增等原因,在金融机构的资产负债表和损益表中反映可能影响资产负债表余额和改变损益及营运资本的业务远远不够,致使非现场检查的透明度和准确性下降甚至严重失真,所以各国金融监管当局都把现场监管放到了与非现场监管同等重要的位置,对所有的金融活动采取事前、事中和事后的规范化监管程序.与此同时,各国都把建立有效监管系统作为实现有效监管的重要前提.许多发达国家的金融监管当局充分利用计算机或计量模型监管系统来收集和处理金融信息资料,评价和预测金融运行状况.此外,外部审计师更多地介入金融监管过程也成为当今金融监管的一个重要发展趋势.
（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）