我国房地产市场的税收政策

摘 要 ：自1984年住房商品化试点运行,我国的房地产市场才逐渐发展起来,2003年我国确立房地产为国民支柱产业之一,房地产税制成为是房地产调控中有力的杠杆.本文结合近几年房地产市场有关的税收政策的变化,主要分析我国税收政策对房地产存在不均衡、滞后以及一些其他的负面影响,并简要提出建议.

关 键 词 ：房地产 房地产税收政策 宏观调控 效应评价

20多年来,我国房地产市场历经波折,经历了起步阶段、泡沫阶段、调整发展恢复阶段和发展阶段,而且房地产的发展不再仅仅是经济问题,也是民生问题,所以对房地产市场的调控也就尤为重要.

一、回顾税收政策对我国房地产市场的宏观调控

房地产市场包括开发环节、流通转让环节以及保有环节,涉及的税种主要有：土地增值税、耕地占用税、营业税、契税、印花税、个人所得税、企业所得税、房产税等.其中所涉及到的税收收入大部分都是计入地方财政的,所以说房地产市场的发展促进了地方经济的繁荣.房地产市场随着经济波动也呈现低迷和过热的现象,针对房地产市场的税收政策也出现阶段性变化.可以将政府对房地产市场的宏观调控分为5阶段：1993-1997房地产市场的紧缩型宏观调控,1998-2003年上半年房地产市场的扩张型宏观调控,2003下半年-2008房地产市场的紧缩型宏观调控,2008年9月-2009年11月房地产市场的扩张型宏观调控,2010年以来房地产市场的紧缩型宏观调控.

二、税收政策对房地产调控存在的问题

税收政策是调控经济的有力杠杆,对经济有组织财政收入,维护国家政权,调控国家经济,监督经济活动的作用.分析我国税收政策对房地产宏观调控的五个阶段,会发现一些例如调控并未达到理想目标也未充分发挥税收作用的问题.

(一)政府与地方政府就财政收入展开博弈

分析第三阶段,自2002年开始我国进入新一轮的房地产快速增长阶段,所以2003-2006年我国实行一系列税收政策,将二手房交易营业税免征年限由1年提为2年,进而又提为5年,但是收效甚微.2007年住宅房价的增长速度为16.86%远远快于2006年的6.21%,房价增长速度没有降低反而出现反弹.这并非税收政策失效,而是由于地方政府与政府的博弈.

1994年分税制改革,只将与地方经济和社会事业发展关系密切税源分散,适宜地方征管的税种划作地方税,使财权不断上移至,导致地方政府的财权与事权不匹配,地方政府产生趋利行为.一方面房地产业可以带动如建筑业、建材业、金融业等约50多个相关产业的发展,对当地的GDP贡献率达到36个百分点,另一方面房产流通税是以房价为计税基础,如此地方政府的收入对房地产业的发展有较强的依赖性.形成政府控制房价的目标与地方政府的经济目标不统一,调控难以实施的局面.以2010年开始宏观调控对石家庄的变化进行分析.2009年12月,财政部、国税总局发布财税[2009]157号,又将2年改为5年实行.观察石家庄房屋销售指数,自2009年12月到2010年8月分别为101.8、101、101.1、99.7、99.4、99.2、100.1、100.1、100.2.指数只有在2010年1月和2月环比下降并低于2009年,然而在2010年3月开始销售指数又开始环比增长.2010年9月发布财税[2010]94号,规定对购写面积大于144m2的住房恢复到4%契税.自2010年10月-2011年6月,石家庄大于144m2的新建商品住宅指数环比由104下降到99.2,而在2010年7月指数又开始环比上升.

由以上两个例子发现,地方政府在执行政府的宏观调控政策时,只是在前几个月会照章执行,后期政策就有所松动.作为一个区域性的市场,每一地区的财税政策只是为了适应本地的供需状况以及经济发展,而不仅仅是与目标相符合,形成现在地方与政府的博弈.

(二)有关房地产的税收政策需要与时俱进

在第二阶段的宏观调控中,为了应对亚洲金融危机对中国房地产市场的消极影响,我国采取了一系列的税收减免政策,然而在经济复苏时,我国并没有及时对税收政策加以改变.自2002年开始房地产进入新的一轮的快速增长阶段,投资总额环比增长速度从2002年22.81%到2003年30.33%,增加了将近8个百分点,商品房的平均销售从2002年2250元/m2到2003年的2359元/m22004年的2778元/m2,呈现非理性的上涨.另外在第四阶段扩张性的宏观调控中,由于没有及时推行温和政策缓和房地产的快速增长,导致后期房价又开始一路飙升.

经济基础决定上层建筑,我国的经济基础已然发生了改变,而税收政策并没有随之改变.税收政策具有调节收入分配的作用,然而在房产保有环节并没有较为严格征收的税种.我国传统的房产税的征收范围限于城镇的经营性房屋,这势必会引发房地产过度投资,房价暴涨以及住房结构不合理问题.上海和重庆开始房地产试点,对第二套或者高档住房严格征收房产税,调整住房的分配结构减少住房投机行为,降低住房空置率缓和现今住房存在的矛盾.所以税收政策的制定要遵循经济发展,在经济的变化中敏感的探测对经济可能产生的影响及时做出反应.

(三)房地产各环节税负的设置不利于对经济的调控

有关房地产的征税环节主要包括土地转让环节、房产流通环节和房产保有环节.首先对房地产的土地转让和房产流通环节征税相当于对房产供给方征税,对保有环节征税是对需求方征税.土地转让环节主要缴纳营业税、土地增值税、企业所得税等.房产流通环节被政府通过对房屋产权的过户进行严格的监管征收房地产交易环节税,主要包括营业税、所得税、土地增值税等等,虽然税种比较多,但大部分都可通过提高全部或部分转嫁,直接或间接地计入了房价中,无法阻止地方政府和房地产开发企业从中获利.我国主要通过提高税负达到稳定房价的目标,然而这两个环节的税收政策并没有产生应有的效果,反而推进了房价的上涨.房产保有环节主要征收个人所得税、营业税、印花税、房产税等.在未进行房产税试点地区,征税对象主要是经营性住房,并没有体现对经济的调节作用；同时保有环节税收存在着严重的漏征现象,例如居民将住房出租经营已经屡见不鲜,他们鲜少交税,成为我国税收的灰色地带.检测设一人拥有3套住房,都不用于出租或经营,就不用在保有环节交任何税,如此同拥有一套房居民所承担的税负一样,不会对降低收入高的阶层对房产的购写热情,使房地产市场存在较多的隐性供给,形成了高空置率高房价的现象. 根据以上分析,我国现今的税收政策无法对经济进行根本性调控实现房价稳定的目标.据资料显示我国房地产虽处于卖方市场,但存在着一部分隐性供给,如果采取降低土地转让和流通环节税负,增加房产保有税负,并加强保有环节的征管力度,会使更多的投机者减少房产的持有量,同时减少税负的前转降低房价.

(四)税收政策对居民生活产生负面影响

税收作为国家财政政策的工具,是为了更好地满足公共财政需要,实现国家经济运行的目标,而如今一些税收政策的出台,使“检测离婚”的现象不断涌现,例如天津、河南等城市出现半夜排队离婚的现象,严重影响了居民的正常生活.

2013年2月 “国五条”规定对出售自有住房的,应依法严格按转让所得的20%征税,同时个人转让自用5年以上且是唯一住房的所得免税.如果一对夫妻有两套住房,若此时销售要按转让所得缴纳20%的个税,若两人离婚每人获得一套,根据《婚姻法》中规定对于属于夫妻共有的财产,如果一方放弃,将属于“将房屋产权无偿赠与配偶,不缴纳个人所得税”以及“转让自用5年唯一住房可以免税”的规定,在进行离婚房产转移,销售房产时都不缴纳个人所得税,达到“离婚避税”的目标；更有甚者仅利用《婚姻法》进行个税的纳税筹划,通过A与B离婚,C与D离婚,A与D结婚,通过再进行房产转移从而避税.虽然达到了避税的目的,却产生了家庭婚姻危机,首先存在着不同意复婚的风险,最后人财两空：再者也会产生再离婚财产纠纷问题,严重影响了居民的正常的生活,不利于构建和谐社会.

(五)税收政策的立法程序不规范

根据我国《立法法》第八条第六项“对非国有财产的征收必须制定法律”,第九条又规定“对第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”.而在房地产税收政策变化中经常涉及个人所得税和对二手房征收的营业税,这两个税都属于对非国有财产的处置,理应由立法机关通过法律来规定,但是往往有关的规定的权利由财政部和国税总局替代了,这种越权行为会降低国家对房地产调控的威信,不利于对房地产市场的规范和引导.另一方面,我国税收政策的制定具有不透明性,经常对房地产市场搞突然袭击,令大量购写者和投资者持观望态度不敢轻易入市,这在一定程度可以达到房地产短期降温的效果,但并不意味着宏观调控的目标实现,相反还会损害那些真正需要住房群体的利益.

三、对房地产市场税收政策的建议

随着城镇化的脚步不断迈进,房地产也成为备受瞩目的项目,而作为调控房地产市场的重要工具,税收政策相对其他政策具有特殊的优越性.结合房地产的现状并进行预测我国的房地产税收政策宏观调控应集中在以下几个方面.

(一)调整政府和地方政府事权和财权.

鉴于政府与地方政府的博弈,我国需要改变地方政府“土地财政”现状,使地方财政承担的责任在其能力范围内,减少地方政府对房地产的依赖性,配合政府落实宏观调控政策,使税收政策的调控更有效.可以从划分事权的角度和减少地方政府的数量两个角度解决问题.首先,政府要承担更多的责任,加大对地方政府的财力支持,同时推进如河北省正在实行的“县改市”等项目,减少政府级次,使政府可以更好地掌控地方政府.

(二)变革我国现有房地产税收体系.

我国现有的房产税收体系具有滞后性,对房地产税收体系的改善可以从以下几个方面入手.首先,适当降低供给方的税负,增加需求方的税负.我国住房处于供不应求的状况,存在通过提高房价转嫁税负的可能性；如果减少供给方的税负,购写者所承担的被转嫁的税负也会下降.对需求方增加税负主要体现在房产保有环节,可以对个人拥有的第一套住房一直免税,多的住房征税,体现税收的财富分配、收入调节作用.再者,简化我国的征税体系.房地产产业存在过多税种,不可避免的会出现重复征税的现象,简化征税体系既可以减少重复征税,降低纳税成本,例如所提出的物业税就可以代替房产税和城镇土地使用税.

(三)建立房价评估制度、机构和房产信息统计与监管系统

对房地产保有税征管时,经常涉及核算评估房产的市价问题,势必会涉及房产的市价与信息,我国进行房产税试点时就遇到了这方面瓶颈,削弱了房产税的有效性.另一方面,严格征管并增加保有环节税是不可避免,所以加强房产所有者信息的管理显得尤为重要,只有建立了完善的管理监控体系才可以实现税收征收的目标.

(四)税收政策的制定要考虑其合法性和执行效率

总体而言,我国的税法立法层次比较低体系还不完善,房地产相关的税法也是如此,所以要健全我国的税收法律体系,使税法能够与其他法律相符；另一方面,我国税收制度的制定缺乏透明度和执行效率的检验,以至于影响居民的生活,所以税收政策的制定不仅要顾及全局,也要尽可能进行全面的审核分析和执行效率检验,减少负面影响.