本站原创摘 要：预算法律责任是违反财政预算的主体应当承担的法律责任.目前国内对预算法律责任机制问题的研究相对较少,并缺乏详细深入的探讨.而预算法律责任在预算法律体系中占有重要地位,完善预算法律责任机制对完善预算法具有重要意义.
关 键 词 ：预算法,预算违法行为,预算法律责任
一、预算法律责任的基本理论
预算法作为调整和规范预算编制、审、管理、决算、监督等行为的基本法,它是国家组织和管理财政预算的法律依据.预算法律责任,是指财政法律关系主体因违反预算法规定的义务或实施了违反预算法的行为而依法承担的法律后果.
(一)预算法律责任的构成要件
（1）主体.根据预算法的规定被赋予权力和承担义务的机构和个人,才能成为预算法律责任的主体.具体而言,包括各级人大及其常委会、各级政府、政府的财政部门、审计部门、各预算单位、国库及经理国库的银行以及行使预算管理职权部门的直接责任人员.
（2）过错.一般情况下,行为人承担预算法律责任需具有过错,但在有些情况下,各类预算法主体的过失行为也可能导致其承担责任.此外,在预算法上还可能存在绝对责任,即没有过错也须承担责任.①比如在理想的法治环境下,预算案被否决可能导致政府被问责,否决情况的出现很可能是在政府没有什么过错的情况下发生的,其可能是因为政府执政能力的欠缺或不被信任.
（3）违法行为.违法行为是预算法律责任不可或缺的要件之一,包括预算主体违反预算法所规定的义务和不当行使预算法所赋予的权力.
(二)预算法律责任形式
1.经济责任
我国预算法中未规定经济责任,但在国外立法实践中有类似的规定,如前苏联财政法中就要这样的规定,俄罗斯也延续了这一做法,《俄罗斯联邦预算法典》238、239条中规定了拨款单位在拨款不足和拨款延误情况下承担经济赔偿的责任.②由于很多预算违法行本身带有谋求非法经济利益的动机,对这些违法行为课以经济赔偿的责任形式, 既可防止违法行为的发生,也可对不法行为造成的损害结果进行补救,其事先防范和事后补救的效果都非常明显.因此,在预算法律责任中增加经济责任形式是有一定必要性的.
2.行政责任
我国对预算机关工作人员的行政性责任性制裁基本形式表现为：行政处理和行政处分.针对预算机关工作人员一般的违规行为,给予批评教宵、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格的行政处理.至于严重违规违法行为,对直接负责的主管人员和其他责任人员给予警告、记过、记大过处分,情节较重的,给予降级或撤职处分,情节严重的给予开除处分.
3.刑事责任
预算违法行为构成犯罪的,应当追究其刑事责任.与预算违法联系密切的犯罪多表现为公务人员职务犯罪,如"贪污罪"等等.这类犯罪所侵害的法益为国家财产权和我国预算管理秩序,公职人员是否构成犯罪,取决于其经费支出行为是否符合预算支出目的和支出程序等合法性要件.预算刑事责任形式应以经济处罚为主,为辅.
二、我国预算法律责任的现状分析
(一)预算法律责任追究机制缺乏
法律责任作为一种法律上的不利后果并不会自动的实现,必须通过有效的追究机制才能使违法主体真正承担这种不利后果.我国预算法仅规定了行政责任,关于如何追究该责任也只简单的表述为由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分,根本没有涉及责任追究的程序、主体以及权限等内容.审计法虽有涉及,但远远满足不了现实需要.这使得很多本应由预算违法主体承担的责任由于无法追究而不了了之,削弱了预算法的权威.因而要威慑和制裁预算违法行为,确保预算法全面贯彻实施,就必须建立起完善的预算法律责任追究机制.
(二)对预算违法行为规定过于简单
我国预算法规定的预算违法行为包括三种,即各级政府擅自变更预算行为,擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款行为,隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为.预算法对预算违法行为规定过于简单,使得我国现今大量存在的其他应当追究法律责任的预算违法行为由于没有法律的明确规定,根据罪行法定原则, 便可免于法律制裁,这在一定程度上影响了预算法的贯彻、执行,削弱了法律的功能.
(三)缺少程序性规定
预算法中几乎没有涉及到预算法律责任追究的程序性规定.首先,责任追究主体过于单一.我国预算法忽略了审计部门、监察部门在追究程序中的作用.而此问题涉及到国家权力架构与运行,属于宪法、国家机关组织法层面的问题,只能在宪法规范确定基本权力运行框架后再由法律进行规定.其次,人大在责任追究中地位的缺失.③预算法只赋予了人大及其常委会监督的权力,而没有赋予其追究政府预算违法行为的权力,也未规定追求的形式和途径.
三、完善我国预算法律责任的若干建议
(一)强化各级人大的监督权
各级人大及其常委会对政府预算活动的监督主要体现在两个方面：一是对预算、决算草案及调整方案的审查和批准,二是就重大事项或特定问题展开调查、质询和询问等.当政府的预算或决算草案被人大否决,意味着权力机关对政府的不信任,除现有的责任承担方式之外,还可借鉴国外的预算立法实践,赋予人大对预算案的修正权.各级人大及其常委会发现有关单位存在预算违法行为时,违法行为主体需要承担什么样的法律责任,预算法也没有明确规定,这导致人大监督权力虚置.因此,预算法应该明确人大对相关责任主体的问责权力和问责程序.
(二)细化预算违法行为的种类
我国预算法对预算违法行为规定过于简单,应丰富预算违法行为的种类.随着我国经济的发展和法治水平的提高,预算法的价值功能也从过分强调保障财政收入向保障财政收入与实现财政公平效率、规范限制政府权力并重转变.相应地,认定预算违法行为时不能仅仅考虑是否完成预算收入或者超过预算支出,而应更多地从规范预算职权行使、强调预算程序合法、切实保护人民的合法权利与应有福利等方面考量.④首先《财政违法行为处罚处分条例》中规定的预算违法行为可在预算法中纳入,以提高效力层级.其次对预算违法行为的列举可采取行为性质列举与主体列举并重的方式,从不同角度全方位地界定预算违法行为.
(三)拓宽预算法律责任的形式
要落实法律责任,首先必须明确责任的承担主体.预算法规定由相关直接责任主体先行承担具体责任,这一规定有其合理性,但是政府并不能因此免除责任,可采取对相关单位采取冻结支出、停止划拨预算资金等责任形式,以使其付出"合法性减损"或"信用减等"的代价.对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任形式也应有所突破.首先将某些严重的预算违法行为纳入刑法调整范围.通过设置相应的刑事责任,更有效地威慑行为人.其次引入经济赔偿责任.对以谋取非法经济利益为动机的违法行为课以经济补偿或惩罚性赔偿,不仅有利于提高违法成本以遏制预算违法行为,也可弥补不法行为造成的损害结果.
(四)明确预算法律责任的追究主体
预算法律责任的追究主体应主要由以下几个部门构成：各级政府、专门监督部门、各级权力机关.预算作为宏观调控行为的一种,并不适用传统的三大诉讼制度.在我国宪法法院、司法审查制度缺失的情况下,通过司法途径追究预算法律责任缺乏现实基础.目前司法机关要作为预算责任追究主体,较为可行的介入途径只能是在《刑法》中增设针对个人预算违法行为的刑种,从而追究相关责任人的刑事责任.
注释：
①朱大旗,何遐祥：《预算法律责任探析》,法学家,2008（5）.
②预算法修订起草小组编：《部分国家预算法律法规选编》,第140页.
③李灿辉：论我国预算法律责任制度的完善.湘潭大学经济法学硕士论文,2011年.
④叶茂：《论预算法律责任的立法完善》,载《当代经济》2011（7）.