本站原创摘 要 ：本文针对我国西部欠发达地区目前的国企改制困境问题,对国内外相关文献进行了综述分析,发现造成我国西部国企改制困境的原因中既有“外生”的因素,也有“内生”的因素.西部地区不利的自然禀赋、不合理的产业结构以及逆市场调控的政策等,造成西部市场机制发育迟缓,仅靠市场的力量无法消化国企改制的成本；而我国转轨时期特定的体制结构使得政府在国企改制成本支付过程中充满了机会主义行为.针对这种情况本文提出了相应的政策建议.
关 键 词 ：西部；欠发达地区； 国企改制；困境
中图分类号：F276.1文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2007（02）-0084-08
一、 引言
1998年之后,我国国有企业改制进入到以大中型国有企业为主的攻坚阶段,这时各个省市国企改制的难易程度差异就表现了出来.表1描述了我国2003年国有企业比重超过70%省市,表2描述了1998-2003年国有企业下降幅度较低的省市,从地区特征来看,这些省市除了吉林和黑龙江之外,剩下的全都在我国西部地区,特别集中于西北地区,西北地区除了宁夏之外,全部属于国有企业改制的困境地区.
表12003年我国国有企业比重超过70%的省市
数据来源：根据《中国统计年鉴》历史数据整理计算.
二十多年的改革开放,我国国民经济在总量上取得巨大增长的同时,内部结构也在发生着深刻的变化.在东部地区,市场的力量已经成为其经济增长的主导.而西部经济欠发达地区,目前的经济增长还主要是政府主导型,一方面,国有企业在西部地区占绝对主导地位；另一方面,近年这些国有企业普遍的效益低下.西部地区这种以国有企业为主的经济结构普遍缺乏市场竞争能力,这又造成西部地区经济增长乏力.在市场经济条件下,如何转换西部经济欠发达地区的增长模式,提高企业的市场竞争力,是摆在我们面前的一道难题.因此,如何促进西部地区的国有企业改制问题便具有重要现实意义.
对于我国西部地区国有企业改制困境问题最直观的看法是,西部地方经济落后,无力支付国有企业的改制成本.我们需要进一步搞清楚的是,除了经济欠发达之外,还有哪些特定的因素使得西部地区国有企业的改制无法推进呢?本文拟针对这一问题对国内外现有的文献做一综述,试图寻找解决这一问题的相关线索.
二、国有企业改制动因的一般性分析
随着上世纪70年代末期始于英国的全球私有化浪潮［1］,以及80年代末期苏东等前社会主义国家在激进式转轨过程中大规模的快速的私有化［2］,经济学界对公有制企业的改革研究也变得十分活跃,全球有关国有企业改革和私有化的理论和实证的文献可谓汗牛充栋.由于发达国家有良好的数据收集系统,而世界银行等国际组织在转轨国家数据收集方面也投入了大批的人力物力,这些从客观上为研究国有企业的私有化提供了必要的原始资料,国外有关国有企业私有化的实证研究大多侧重于研究私有化的效果,也就是在私有化前后企业的经营效率和财务状况是否改善.
在国外有关私有化的文献中,美国经济学会的权威刊物《经济文献杂志》（Journal of Economic Literature）有两篇重要的文章系统回顾了过去近20年内的企业私有化改革.Megginson 和Netter的文章回顾了世界各国尤其是西欧发达国家的国有企业私有化绩效,其研究表明发达国家国有企业私有化之后,企业的产出水平、效率、效益和投资都明显改善［3］.Djankov和Murrel 的文章主要研究了转轨国家国有企业的私有化改革,其对东欧和前苏联的研究则表明私有化在整体上可以提高企业的经营效率,但是具体效果受到包括私有化方法的透明度、内部人控制以及制度因素的影响.就总体绩效而言,除独联体国家之外,企业私有化促使企业采取了更多的改进经营措施,企业的业绩有较大提高［4］.
在国外的文献中,几乎找不到对国有企业改制过程的描述分析.在发达国家,由于国有企业不是一种普遍的企业形态,国有企业和政府之间也不存在复杂的政企关系,因此,有关政府私有化国有企业的动机也相对单纯；在东欧和前苏联,对国有企业的私有化进程是大范围的和快速的,几乎所有的国有企业都同时实行了私有化.因此,很难从国外的相关研究中得出政府对国有企业私有化选择性态度的一般结论,甚至无法找到国有企业在私有化过程中陷入困境无法进行下去的案例报道.国有企业的改制困境问题只在我们国家发生,是在中国特定的制度背景和约束条件下形成的.
郭凯和姚洋把我国国有企业改制的成因总结为五个检测说：第一种检测说称为效率检测说, 诺斯给出了这一检测说的一个宽泛的定义：经济利益决写作度变迁的方向［5］,Shleifer和Vishny指出,政治博弈可能会导致有效率的私有化［6］；第二种理论是市场化检测说,Cao等［7］对该检测说进行过描述,Li等［8］、田国强［9］以及Su和Jefferson［10］则正式提出了这一检测说.市场化减弱了政府对于当地国有企业的影响力,因而增强了政府对它们进行改制的激励；第三种理论称为软预算约束检测说, Cao等［7］指出了中国的银行改革和改制之间的一些因果关系.Brandt,Roberts和Li［11］用一个正式的模型证明,如果银行的商业化程度高,则乡镇企业会更倾向于改制；第四种理论称为财政负担检测说, Cao等［7］认为,中国1994年的财政体制改革硬化了地方政府的预算约束,迫使它们对其控制的国有企业进行改制.姚洋［12］的研究发现,改制和地方政府的财政状况以及国有企业给地方政府带来的财政负担有关,较早进行改制的城市都面临严重的财政预算问题；第五种理论称为改制成本检测说,即使地方政府愿意对国有企业进行改制,改制还是要面临严格的约束条件.姚洋证明,利益相关者在制度变迁中所承担的成本是否能够得到恰当的补偿,对于有效制度变迁的发生具有重要的作用.过多的债务和冗员通常是中国企业改制的两个最重要的障碍［13］.
在我国,国有企业的民营化首先是以自下而上的方式发生的,到了上个世纪90年代中期以后,随着国有企业经营业绩的整体恶化,政府才加快了从国有企业退出的意愿和速度.在政府主导下,国有企业的改制遇到了政府既作为国有企业的所有者又作为社会公共事务的管理者双重身份的冲突.中国的国有企业改制并不是地方政府为了改进企业的效率而发起的,其主要目的是增加地方政府的收入［14,15,16,17］.由于市场化加强了国有企业所面临的竞争,银行的商业化硬化了国有企业的预算约束,两者降低了国有企业的生存能力,导致政府税收的减少以及就业的下降.但是,当政府特别是地方政府在改制国有企业方面达成共识之后,国有企业的改制工作并没有像人们预期的那样迅速展开,虽然改制已经成为地方政府的共识,但是过多的债务和大量的冗员严重束缚了改制的进程.
三、我国西部国有企业改制困境：外生因素的分析
对于我国西部欠发达地区国有企业改制困境问题的理论研究,目前大量文献集中于我国西部经济欠发达、市场机制欠缺的成因方面,这些文献主要强调我国西部地区诸如生态环境、产业布局、政府意愿等因素严重影响了西部地区市场机制的发育.在市场发育不足的情况下,由于国家战略中心的转移,西部地区大量以军工和重化工为主的国有企业失去了政府的资金支持,继而陷入经营困境不能自拔.因此,西部国有企业的改制困境问题实际就是造成这些企业的经营困境问题,解决目前西部地区国企改制困境问题主要责任在政府.这些观点主要总结为以下的几个方面：
(一) 西部地区的资源禀赋影响市场机制的发育
我国西部地区的地理位置和环境对市场机制的发育有不利的一面,西部地区远离沿海港口,平均出海距离长达2236公里,这对西部地区发展外向型经济产生重要影响,使得西部地区的制造业失去成本优势.另外,西部的投资环境,尤其是硬环境明显劣于东部和中部,其突出表现是生态环境恶劣,西北沙漠化而缺水,西南石漠化而缺土,交通不便,生活贫困,人才匮乏,体制改革滞后等,这样的环境条件使西部在吸引外部资源方面严重滞后于东部和中部.西部地区脆弱的生态环境和落后的基础设施也使得西部地区在一般制造业领域失去竞争优势.虽然在国家实施西部大开发战略以后,西部地区的基础设施得到了较大的改善,但比起全国其他地区仍有很大的差距.
在资源方面,西部地区有一些自己的优势,我国西部地区在人均矿产资源和自然资源方面都领先于全国平均水平.资源丰富本是西部地区的优势,但却没有转变为西部地区的经济优势.这和三个方面的因素有关：其一,是我国不合理的自然资源产权制度.按照我国《矿产资源法》,中华人民共和国境内的矿产资源都属于国家,只有国家有权开采,国家对西部地区的自然资源直接无偿开采,产品大部分外调,资源开采所得的收益,绝大部分归政府所有,西部地区的地方政府只能象征性地得到一些资源补偿费；其二, 资源开发的非市场导向性.我国长期的计划经济体制,使得对西部的资源开发一直背离市场的需求,计划经济时期,国家依靠压低资源的来扶持工业的发展,这一严重不合理的比价体系使得对西部地区的资源一直处于掠夺式开发的状态,直到今天,西部地区的资源开发仍没有完全走向市场导向的思路；其三,在国家现行资源制度下,西部地区的资源开发几乎不对地方经济的发展和地方政府和居民的收入的提高产生任何影响,相反,当地居民却要承受耕地减少和环境污染的代价.有人把我国传统的资源开发体制比喻为抽血型经济,认为要振兴西部经济,就必须把资源开发的自主权归还给西部地区地方政府,实行市场化开发经营,使得西部成为资源开发的最大受益者［18］.
近几年,把部分资源开发权下放给地方政府,同时,也随着全球能源的持续上扬,西部地区的资源优势被重新提起.但资源优势并没有促进西部地区竞争能力的提高,相反却进一步强化了体制弱势.朱恒鹏的实证研究表明：一个地区的自然资源越丰富,自然资源型产业所占的比重越大,该地区的民营化水平就越低［19］.自然资源的稀缺性、不可再生性和不可流动性导致其垄断性即竞争的缺失,这使得其租金（超额利润）长期存在.这导致两个后果：一是竞争性的寻租行为导致严重的政府腐败；二是市场竞争的缺失导致的垄断租金长期性使得政府没有改制的积极性.如果把政府为改进本地经济效率而积极推动改制的政策称之为政府的“帮助之手”,而为了寻租不惜损害本地经济效率的做法称之为“掠夺之手”.那么,在我国转轨时期软的制度环境下,资源大省的政府之手往往不是“帮助之手”而是“掠夺之手”.Hoff和Stiglitz也指出自然资源丰富的国家,其政府及其官员更倾向于“掠夺资产（Stripping asset）”而不是“创造价值（Building value）” ［20］.
西部地区的资源优势犹如一个硬币的两面：一方面它可以带来地方政府的直接收入,另一方面他会异化地方政府的行为.不管是在计划经济条件下政府的公开掠夺,还是在转轨条件下地方政府的变相掠夺,西部地区的资源优势都无法转化为地区竞争优势.目前,正是地方政府这种掠夺之手造成西部地区的投资软环境仍然很差,政府机构臃肿,行政效率低下,这大大增加了西部的交易成本和寻租机会［21］,限制了市场机制发育和民营经济发展,由于技术和管理水平较低,加上人才缺乏、制度创新乏力,西部地区的企业经营效果往往不尽如人意,这又会导致国有企业的效率低下和改制困境.
(二) 西部地区的产业结构不合理
在西方工业化国家的近现代史上,一个普遍现象是,随着经济发展和人均收入水平的提高,产业结构也依次发生更迭,即产业增加值在总产值中的比重发生变化,一次产业下降,二、三次产业依次上升.结构主义认为,经济增长过程中存在显著的结构效应,即存在着不依赖市场力量控制变化的可能性.受其影响,国内许多学者运用结构主义的方法考察西部地区的产业结构演进,并与标准的“钱纳里-赛尔奎因”结构转换模式比较,进而引申出各种以“纠正结构偏差和结构升级”为主要内容的发展政策.按照结构主义的理解,西部地区的产业结构存在着严重偏差.西部地区第一产业比重过高,第二产业发展严重落后.第三产业发展不充分,产业结构程度较低的特征非常明显［22］.
由于我国体系长期不合理,工农业产品剪刀差一直是体系中最突出的问题,在三次产业的交换过程中,第一产业的比较收益最低.另外,再加之西部地区自然环境恶劣,仅灌溉一项,就使得西部地区农产品的成本显著高于东部地区,在这种工农业产品不等价交换过程中,西部地区蒙受的损失更大,“农业大省、工业小省、财政穷省”是西部地区产业结构落后的最终结果.
孙天琦通过对西部地区与全国、江苏的比较分析,发现从1990到2002这12年间,全国和西部地区产业结构都呈一种高度化的趋势,第一产业比重下降,第三产业比重上升,全国第二产业比重上升幅度快于西部,西部第二产业发展与全国的差距在扩大；其次,1992年以后西部工业化程度徘徊不前,甚至近几年还有所下降,与全国的差距进一步扩大；西部地区第二产业比重上升主要依靠建筑业的贡献,特别是西部大开发战略实施以来,建筑业比重上升更加明显；最后,工业经济效益低、结构不合理是西部工业发展滞后的主要原因之一［23］.
在第二产业内部,西部地区的问题更加突出,西部地区的资源禀赋和在全国的战略位置决定了西部地区工业结构的重型化特征显著.我国上世纪五六十年代建立的一大批国有企业,以及“三线”建设期所形成的国有企业,这些企业存在着区域布局和产业结构的先天不足,例如一些处在偏僻山区或条件较差的老工业区的老企业,不进行产业和产品的调整,不重新选择有前途的新区位,企业就没有发展前景.另外,随着我国经济发展和新行业的出现,一些新工业区的形成往往伴随着旧工业区的相对衰退,一些新产业的集聚区取代传统产业集聚区而成为新的重要工业基地［24］.正是由于西部地区的国有企业在产业和地区上的分布的不合理,使国有企业的困境特别突出.
林毅夫从自生能力和要素禀赋结构的概念出发,认为在计划经济年代,国家为了实行“赶超”战略而推行重工业优先发展的政策,重工业优先发展战略主导下所形成的西部产业结构严重违背了比较优势,这些不具有比较优势的国有企业在市场经济中是不具有自生能力的,这些行业中的企业能够生存的唯一理由就是政府保护措施的实施［25］.按照林毅夫的定义,自生能力是“在一个开放、竞争的市场当中,一个正常管理的企业,获得一个市场上投资者可以接受的预期利润率的能力” ［26］.在一个开放、竞争的市场中,要是一个正常经营的企业不能获得市场上大家可以接受的预期利润率,这样的企业就没有自生能力,它的设立和继续经营就只能靠外力的支持,主要是政府给予的政策性补贴、保护.一个企业的自生能力与这个企业所在经济的比较优势有关,一个企业只有选择进入具有比较优势的产业或产业区段中,它所生产的产品或所提供的怎么写作才能跟国外的同类产品和怎么写作竞争,只有这样的企业才能不需要政府的保护而自己能够生存和发展.我国西部在计划经济年代诞生的重型国有企业根本不具有自生能力,改革开放之后,随着国家政策性保护的减少,这些企业纷纷陷入困境.
当然,改革开放之后,国家针对西部不合理的产业结构也下大力气进行了调整,但是收效甚微,针对这种政府的意志与实际效果的反差,孙早在2001年提出这一发展战略的“悖论”,即由政府的国家意志催生出来的产业结构与西部市场制度生成缓慢之间矛盾的激化,迫使政府继续采用传统的资源配置方式来推进西部产业结构调整,国有资本持续大量存在,这将削弱西部的长期增长潜力［27］.
西部地区第一产业比重过大,使得西部地区财政能力较差,无法筹集足够资金用于发展市场环境,也无法筹集到足够的资金用于国有企业改制.西部地区第二产业中重型化特点注定这些诞生于计划经济时期的国有企业存在先天不足,改制成本居高不下,这两方面结合起来共同形成了西部国企改制的困境.
(三) 政府的逆市场调节行为影响市场机制的发育
我国西部地区的经济发展长期以来一直受到国家战略目标的影响,而这种影响一直是和市场机制背道而驰的,在改革开放之后,一直到西部大开发战略目标的确立之后,这种趋势也没有改变.西部地区国有企业的布局在相当程度上是由政府出于国防等需要催生出来的,深受政府目标函数偏好顺序变化的影响［27］.
1949年建国之后,政府出于对中苏、中美关系的考虑,东南沿海地区成为易受打击的地区,西部广大内陆腹地成为政府建立军事后备的理想之地.大量资本被投入到不能很快增值的西部地区,一批重化工工业迅速建立,成为西部地区国有企业的重要来源,占据了西部地区经济的主要部分.在计划经济时期,由于国家的统一调配,西部国有企业因其重要的国防意义,享受着大量的政府资源,企业得以维持较高的效益,规模也不断膨胀.但改革开放之后,政府对国际政治军事形势的判断发生变化,西部地区作为战略腹地的地位有所下降.同时,市场经济成为中国配置资源新的选择,西部地区原有的国有企业除有关国防的重要企业之外,纷纷丧失原有的国家资源,不得不与东部地区大量涌现的民营企业一起应对竞争激烈的市场.由于自然条件、市场机制以及长久以来形成的僵化机制等劣势,西部国有企业的经营普遍陷入困境.
改革二十多年来,东西部地区的经济发展发生显著偏移,西部地区被东部远远抛在后面,经济发展的不平衡显著出现.区域经济发展的不平衡引起的直接结果是引起了西部地区强烈的不公平感,民族矛盾和地区冲突升级；另一方面,西部地区的落后状况使得西部地区人民为了生存不得不采取破坏生态环境的方式.为了缓和民族矛盾和维系西部脆弱的生态环境,1999年6月政府之所以提出西部大开发战略,减少东西部经济发展的差距应是一重要原因.
在政府的战略考量当中,减少东西部经济差距只是重要因素之一.在东北、华北石油天然气资源逐步进入枯竭期的背景下,西部地区作为中国21世纪能源战略替代地区的角色开始凸显出来［27］.从政府陆续出台的各项支持西部开发的方针、政策中可以看出,西部大开发的三大战略目标势必会对西部地区的产业结构现状及其变动趋势产生意义深远的影响：第一、出于对生态环境的担忧,一般意义上的轻加工业将被禁止或不受鼓励,而这正是东部地区非国有经济完成资本原始积累所走过的道路；第二、能源及原材料产业将会得到进一步的加强；第三、国防军事工业及部分重型机械制造、高科技产业将会得到大力支持,很有可能成为西部今后拥有竞争优势的主导产业群.因此,在今后相当长的一段时间内,西部地区的产业结构及产业组织逐步呈现“重型化、大型化”的基本特征.
当前,我国西部地区发展的条件与东部地区当年的情况已经发生了有很大差别.当年东部地区的经济发展主要是依靠传统产业的高速度数量扩张实现的,但当前西部地区经济的数量扩张却遇到了障碍,大多数传统产业的发展已经进入成熟阶段,市场竞争十分激烈.我国政府一般是采用提供优惠政策的方式支持地区经济发展,但这种手段在西部地区发展的时候却变得作用很有限.在东部地区发展时,国家给的优惠政策基本上是“顺市场”调节的,这些优惠政策促进了东部地区市场机制的发育和企业竞争力的提升；但给西部地区制定一些发展的优惠政策主要是弥补市场调节的缺陷和市场机制的不足,在很大程度上却是“逆市场”调节的,这种政策往往会延缓市场机制的发育［28］.
由于市场机制发展的迟缓,相关的配套机制没有完善,透明的法律体制、政府的可信承诺、有效的公司制度及良好的多边信誉机制等构成市场制度核心因素的缺失,使投资者信心严重不足.由此导致的结果是,民间资本与外国资本在开发西部政策号召下却止步不前,使得政府维持西部“重型化、大型化”的产业结构的选择余地变小,国有资本的源源注入似乎成了唯一现实的选择.从一个较长的发展过程来看,现实中大量国有资本的进入,并使国有企业在西部地区的主导产业群中长期处于绝对多数的地位,将损害西部地区调整经济结构,进而影响推进非农化、城市化的努力,进一步减缓西部市场发育的步伐.
西部国有企业是在自身比较优势不具备的条件下发展起来的,如同一些发展中国家（如韩国）的做法一样,主要靠对要素、金融体系、国际贸易、投资等进行了一系列的干预而实现的.西部这种由政府决定的产业结构原则上不是根据资源禀赋结构决定的比较优势来选择的,其中的一大批国有企业势必成为没有自主能力的企业.这样的企业只能在政府的持续保护和补贴下才能生存,而政府对信号、资源配置、市场竞争的干预必然导致寻租行为的横行和裙带资本主义等现象,而导致收入分配不公、效率低下、经济社会不稳定等［29,25］.由此,政府的干预投入阻碍了好的市场机制的发育,延缓了重病在身的国有企业的改制进程.
姚慧琴也认为：政府长期对企业投资功能的替代容易导致“强政府―弱企业”的弊端,也会对企业产生排挤效应和压制效应［30］.政府投资方式和运作方式的非市场化,不利于西部市场配置资源功能的发挥和市场机制的完善.政府对企业的长期替代,不仅会造成企业投资空间缩小,将大批企业排出西部市场,同时也压制了企业的发展和壮大.企业成长的缓慢和弱小又进一步加深了西部企业对政府的依赖,使企业丧失了本身应当具有的竞争力和创新能力.
四、我国西部国企改制困境：内生因素的分析
在国有企业的改制中,政府居于核心地位,政府的意愿和行为方式决定国有企业的改制进程.但是,政府并不是一个抽象的概念,它由具有理性行为特征的政府和地方政府以及作为具体执行者的各级政府官员构成,在我国转轨时期软的制度环境下,其不可避免地都有机会主义行为.在目前体制下,国家的很多政策并不符合激励相容原则,我国西部欠发达地区国有企业改制困境问题的解决必须牵扯到对政府这个内生变量的分析.
在国有企业的改制态度方面,政府和地方政府存在显著的差异.我国的经济体制改革的前提是坚持社会主义制度和中国的领导,政府的改革开放政策的政治合法性是以体现社会主义的优越性为基准的.长期以来,国有企业是我国社会主义全民所有制生产关系的重要体现形式,在政治层面,国有企业的主导地位一再被强调,关系国家安全和经济命脉的领域要保证掌握在国有企业手中.在这些前提下,我国实施现代企业制度的过程中,明确提出不是在搞私有化,国有企业的改制也是在国有框架体系内部寻求治理结构的改进,以提高国有企业的市场竞争力.
另外,国有企业改制会造成一种特殊的外部性问题,即社会稳定问题,国有企业目前则对社会稳定和经济稳定都有重要影响.由于我国目前并没有一个独立、完备的社会保障体系,国有企业在很大程度上替国家承担着社保体系的职能,国有企业改制出现问题则有可能导致严重的社会不稳定.另一方面,由于历史原因国有企业存在着大量的呆坏账,在改制时,这些坏账要从隐性变为显性,这可能对我国的金融体系造成巨大冲击,这同样是一个重要的社会不稳定因素.虽然政府和地方政府都很关心社会不稳定因素问题,但是,与政府相比,社会不稳定因素对地方政府的压力显然要小,因而政府改制国有企业的动机就会相对较弱.
在我国渐进式的转轨过程中,地方政府作为制度创新的主体,承担着体制创新的主要成本和收益.现实中,大批国有企业的所有权关系都随着改革进程发生着变化,这种变化的结果,形成了国家只是国有企业名义的所有者,地方政府的主管官员和国有企业的经营者实际掌控了国有企业的剩余权.当政府决定企业的行为时,国有企业的改革行为实质上是政府行为［31］.我国的国有企业改制存在着很大的“软的”制度空间,这些都为地方政府官员把个人效用最大化凌驾于国企改革目标之上提供了可能性.地方政府及其主管官员的机会主义行为,对国有企业的改制产生着重要影响.
在目前体制下,地方政府官员要实现个人效用最大化,主要是基于横向控制权的扩张,而横向控制权的扩张主要是通过地方经济规模的扩张来实现,这在现实中就是我们经常听到的“做大作强”的口号.沿着这一思路,国有企业改革问题在地方政府官员的目标函数中,只不过是地区经济扩张的一个子目标,一个扩大自身控制权的工具,在决定国有企业改制的过程中,地方政府官员的成本和收益起着重要的决定作用.
基于地方政府官员效用最大化的模式,地方政府官员对国有企业的态度具有两面性：一方面,地方政府官员也具有公有制偏好,虽然这种偏好和政府的形成原因不同,地方政府官员对国有企业的偏好内生于其横向控制权的扩张.何晓星研究员曾提出过“地方内公外私产权”模型来分析我国地方政府官员的经济行为,这种产权模型对地区内是公有的或部分公有的,利益相关者通过签订非排他性契约来体现“内公”性质,对外则具有整体私人的性质,即签订排他性契约来体现的［32］.国有企业作为公有产权的实现形式,长期以来都是地方政府官员实现个人效用最大化的主要工具.地方政府官员控制权的合法性来源与其作为公有产权的合法代表,因而,地方政府官员通常不会主动把地区内公有制经济的规模压缩得很小.
另一方面,地方政府官员的效用水平由地方经济的发展水平和租金水平决定,地方经济的发展水平决定了地方政府官员的升迁和横向控制权扩张.在地方经济发展过程中,地方政府面临着地方公共产品比如优化投资环境方面的竞争,而这些需要地方政府加大地方财政支出,地方税收是地方政府收入的主要源泉.姚洋的研究发现,我国较早进行改制的城市都面临严重的财政预算问题［12］.由于国有企业是地方经济的重要组成部分,地方政府在对国有企业进行改制时就会考虑国有企业的盈利水平.通常来讲,国有企业的避税动机要比民营企业小,出于税收动机,地方政府一般不会支持利润较高的国有企业实施改制［17］,而对严重亏损的国有企业,由于其已经成为地方政府的财政负担,地方政府就具有较强的改制动机.Shleifer和Vishny建立了政府官员通过国有企业的寻租理论,他们指出：政府和政府官员会通过其控制的国有企业及国有资产谋求政治利益和个人利益,这种利益的具体形式可以包括政治献金、雇佣机会和贿赂等.政府官员可获得的利益水平与国有企业盈利水平正相关［6］,对于严重亏损的国有企业,政府官员几乎无租可寻,因而也具有较强的改制动机.
在我国经济转轨时期,由于政府的政治偏好和地方政府的横向控制权偏好,政府会把这种偏好带入其对国有企业的超强控制中.另外,在国有企业的改制成本支付方面,目前和地方政府之间仍旧是一个模糊的框架.考虑到地区和部门的利益,所以一般的情况是只有当国有企业负债累累,失业情况严重,已经成为地方政府部门的包袱,或者威胁到有关政府官员的官位时,才会考虑到改制.政府在国有企业改制中的消极角色,这决定了我国国有企业改革是沿着“丑女先嫁”的策略,地方政府只有对陷入困境的国有企业才具有较高的改制积极性.正是地方政府的这种消极行为导致了很多国有企业错过了改制的最有利时机,往往是到了不得不改制时已经不具备改制的基本条件,致使这些企业陷入困境不能自拔.
国有企业的改制过程并不是一个简单的经济过程,因此那种基于提高企业经营效率的经济学建议很多时候并不具有可行性,政府对降低控制权收益和大量失业问题的担心是国有企业改制的重大障碍,因而可行的改制方案应该是将政府的目标函数考虑在内的次优的方案［14］.我国欠发达地区的国有企业的改制以及改制以后的进一步改革在很大程度上有赖于我国政府职能改革以及政府治理机制的进一步提高.
五、 小结
我国西部经济欠发达地区国有企业改制是一个系统工程,目前,造成我国西部经济欠发达地区国有企业改制困境是多种因素共同作用的结果,既有西部地区脆弱的生态环境和在全国的战略地位造成比较优势无法发挥的原因,也有随着我国市场发育水平的提高而产生的产业经济和区域经济方面的原因,还有国企改革外部环境不配套的原因,同时,在国有企业的治理层面和管理层面也存在很大问题［24,33,28］.
现实中,国有企业改制是多个主体之间的利益博弈,主要的博弈参与方包括政府、国有企业的经理人员、银行以及国有企业的员工.在国有企业的改制过程中,目前已经很少存在帕累托改进的空间,改制的成功与否取决于利益受损方得到的补偿程度,改制成本的支付问题成为我国西部欠发达地区国有企业改制成败的关键.本文把导致我国西部地区国企改制困境的因素划分为两类：一类为外生性因素,主要包括西部地区自然环境、产业结构以及国家逆向调节的政策因素等,这些因素导致西部地区市场机制发育缓慢,靠市场的力量无法完成国有企业改制；另一类为内生因素,我国转轨时期特定的“软的”制度空间以及不规范的地方经济分权结构,导致各级政府在国有企业改制成本支付方面存在较大的机会主义行为.
通过上文分析,对解决我国西部欠发达地区国企改制困境问题,可得到以下粗浅的政策建议：其一、认识到我国西部欠发达地区国企改制困境问题的实质和迫切性,在改制成本支付方面尽快拿出切实可行的解决方案；其二、强化政府的可信性承诺,减少地方政府的机会主义空间,最大限度地减少国企改制过程中体制因素导致的交易成本；其三、为降低交易成本,减少整个社会的福利损失,可考虑发行西部欠发达地区的国企改制国债,快速打破目前这种改制困境.
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责任编辑、校对：李再扬