本站原创摘 要：大量闲置土地的存在违反了物尽其用的原则,当下存在着土地资源紧张以及闲置土地并存的局面.在进行土地清理的过程中通过合理的政府干预以及相应的市场化策略可以解决闲置土地利用问题.文章从闲置土地的政府干预以及市场化策略分别论述了闲置土地的清理.
关 键 词：法学；闲置土地；政府干预；市场化
我国的土地资源相对紧张,在占据世界耕地面积不足10%的土地上承载了22%的人口.但是与此同时,当下土地存在着被任意的浪费,闲置土地现象严重的情况.同时闲置土地的存在进一步加剧了耕地非农业化以及市场混乱无序化趋势,从而对经济的可持续发展以及子孙后代构成了严重威胁.如果在闲置土地清理过程中政府干预不当就可能加剧不法市场主体炒卖土地现象,从而进一步激化土地资源供需矛盾,危害了经济稳定、社会秩序,同时也不利于对现今房价的抑制.为此,在法学视角下分析针对于闲置土地的政府干预措施以及如何引导闲置土地市场调节机制具有极为重要的现实意义.
1.闲置土地的政府干预
针对大量闲置土地的存在,各级政府及部门一般通过征收城镇土地使用税以及土地闲置费,或者借助于直接无偿收回土地使用权、增设土地闲置税来达到治理大面积土地闲置问题.但是从近年来的土地闲置问题来看,以上措施并未取得十分有效地效果,闲置土地问题依然突出.
1.1开征土地闲置税
在2004年7月,我国国土资源副部长向媒体透漏“我们要研究开征不动产税或者说是物业税,加大土地的保有成本.企业获得土地后如果闲置不用就要按照土地面积、价值来逐年收税”.以上观点得到了国内很多学者的认同,同时在财政方面也可以借助于征收土地闲置税来进一步减少土地囤积,并通过征收土地闲置税来遏制投机行为.
但是要征收土地闲置税要搞清两个问题：土地闲置税的征收依据是什么以及其性质属于什么.由于当前税法主要将税种分为收益税、流转税、财产税以及行为税四种,那么土地闲置税是属于行为税还是资源税难以确定.如果将其归为行为税则有违税法的理论基础,如果归为资源税则造成了重复征税的可能.
其次征收土地闲置税在操作中也面临着诸多问题,例如其税额是按照土地闲置量确定还是根据依据土地确定很难确定.但是这一核心问题由于事先确定的土地闲置税无法完全的反应限制土地的市场收益而难以消除非投资性收益,从而难以达到预定目标.这也是由于法律的不完全性以及有限性所导致的.
1.2增收城镇土地使用税
城镇土地使用税是依据对于在县城、城市所占据的国家与集体的个人、集体,按照所使用的土地面积所征收的一种税.在最新的《城镇土地使用税暂行条例》中对城镇土地使用税的税额进行了调整,将之前的税额提高了两倍从而增加了用地成本、促进了使用者节约土地.但是这一条例所产生的影响很有限,其原因在于相关部门以及政府无法衡量闲置性土地产生的投机收益与城镇土地使用税的比值大小,尤其是闲置土地的收益会随着土地资源市场不断地波动.为此仅仅通过城镇土地使用税的增收而想控制闲置土地现象未免力不从心.
1.3征收土地闲置费以及无偿收回闲置土地
在2004年10月底我国出台了最为严厉的土地政策《关于深入改革严格土地管理的规定》进一步提出了征收土地闲置费及“收回制”；在2005年3月又出台了《国务院关于切实稳定住宅的通知》或者简称为“国八条”,规定采用征收土地闲置费以及“无偿收回”的措施来对闲置土地进行盘活及清理.在“国八条”中明确规定“对超过出让合同约定动工开发日期满一年而尚未开发的,征收土地闲置费；满两年未动工开发的将无偿回收土地使用权”.在以上政策的推动下,地方也开始逐步的征收土地闲置费,期望借此来控制土地闲置现象.
但是通过征收土地闲置费或者是直接回收的办法有违法理.闲置土地权利人的权利属于物权法中的益物权,而在《物权法》中规定“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”.同时在一百四十三条也规定“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律另有规定的除外”.从以上规定可见,物权法强调对于用益物权人的私权自治的尊重与保护.由于附着于限制土地之上的建设用地使用权属于益物权性质私权,为此除非所有人危害公众利益,否则法律应该保护其私权.为此如果要征收土地闲置费就要考虑通过何种形式介入以及介入的限度等现实问题.同时由于征收土地闲置费的时间一般在2至5年,为此难以达到预期效果.
此外政府强制无偿收回闲置土地也有违法理,除非这一条款已经在土地出让合同上明确.首先这一举措违背了行政法的比例原则,政府在没有尝试其它途径的基础上采取简单的无偿收回对于使用权人极不公平,剥夺了使用权人的利益；其次这一举措违背了私权自治的民法精神.从司法角度看,对于已经出让的土地使用权其实如同购写的商品一样,放在家中不用不违法,政府也只有在有害公益的前提下通过行政方式介入；最后这一措施还可能导致行政权滥用.
综上所述,现行法律试图通过法律治理来控制闲置土地,从而提升闲置土地的保有成本、直至无偿收回城镇国有已经出让的土地.但是闲置土地的土地使用权属于私域范围的私权,司法自治是公民基本的民事权利,也是各种民事权利的基础,从而保证了与宪法中其它基本权利的联系.为此法学视角下的闲置土地政府干预必须要在充分的尊重、保护以及强调私权自治的基础上进行,而以上措施忽视了市场配置资源的比较优势.导致了对土地权利人的私权的剥夺或者是不合理的限制,从而也不可避免的发生国有出让土地使用权人为私利而闲置土地的行为.
2.闲置土地市场化策略
限制土地的清理要尊重两个原则：首先要尊重与保护私权,其次要通过市场优化配置来规范土地资源使用权,辅之以适当的行政干预.具体的包括重组开发、延期开发、无偿回收以及转移开发四大步骤.
2.1延期开发
作为闲置土地使用权人私力救助的第一步,一旦出现土地闲置情况,城镇土地使用权人要根据相关法规履行告知、说明以及举证义务.根据是否继续开发来决定是否确定延迟开发期限.如不履行上述义务的在期限届满时,政府可以将土地使用权转移或者直接收回.此外政府确定的延期开发期限不宜过长,防止投机行为.
2.2重组开发
当由于受让方意志之外的客观原因造成的闲置土地,如果受让方愿意继续开发且具备开发条件,此时可以借助于出让合同变更的方式吸引第三方共同开发闲置土地.
2.3移转开发
这一步骤是闲置土地市场化的核心,是在闲置土地使用权人私力救助无效后的措施.在延期开发期限满后依然没有开发的闲置土地可以申请使用权移转.但是在这一过程中获得高于使用权人支付的土地出让由出让方受领并上交国库.这种方法使得其他市场主体成为闲置土地的监督人,有助于推动闲置土地的开发利用.
2.4无偿收回
当穷尽了可能的救济方法后出让方可以依据公共利益原则收回出让的城市建设用地,同时追究相关主题的法律责任.
3.结束语
总之单纯依靠政府干预的行为虽然可以达到一时效果,但是有失公允.社会发展要以私权的实现为基础,土地闲置的根本在于土地制度的不完善,为此只有通过政府引导下的市场化策略才能充分的发挥市场机制、政府调控机制以及社会自治机制,从而有效地控制、杜绝土地使用不当行为.