本站原创摘 要：尝试从理论和实践层面为政府在促进竞技体育发展中探寻一种具有较强操作性的管理模式,分析当前政府管理方式的变革对竞技体育的影响、动因,揭示转型时期政府竞技体育管理方式转变的阻力,探讨转型时期政府竞技体育管理方式转变的方向等.
关 键 词：转型时期；政府；竞技体育；管理方式；变革
中图分类号：G80-05
文献标识码：A
文章编号：1007-3612(2007)07-0870-04
TheImpetus,theResistance,andtheDirectionofGovernment'sAdministrationModeReformof
CompetitiveSportsduringthePeriodofTranormation
LIUFang
(P.E.College,ChongqingUniversityofBusinessandIndustry,Chongqing400067,China)
Abstract:Inordertotheoreticallyandpracticallyfindoutthefeasibleadministrationmodeofgovernmentandpromotethedevelopmentofpetitivesports,theeffectsofgovernment'sadministrationmodereformonpetitivesportsareanalyzed.Theresistanceandthedirectionofgovernment'sadministrationmodereformduringtheperiodoftranormationareresearched.
Keywords:tranormationperiod,government,petitivesports,administrationmode,reform
1当前政府管理方式的变革对竞技体育的影响
1.1竞技体育运行基础的根本性变化
在体制转型的大背景条件下,竞技体育的运行基础发生了变化,从政府管理方式的角度看主要是人、财、物等的资源配置方式发生了变化.本文通过竞技体育在两种体制下运行特点进行了比较后认为,(表1)原有“制”竞技体育管理体制必需改革,但同时也认识到,竞技体育管理体制的各项改革也不是一蹴而就的.在转型时期,旧的体制逐渐解体,新的体制尚未建立,在新旧体制碰撞下,竞技体育发生了许多变化(如竞技体育自我造血机能不断增强,体育产业发展迅猛等)产生了许多新的问题(比如足球协改革进程中频频发生的投资人与足协的冲突,运动员违规做广告等).这是当前我国竞技体育运行的根本性变化.[1]
1.2政府体育部门的机构改革和职能转变
我国20世纪90年代以来的体育市场化改革是从政府的组织机构改革开始的,首先,在1993年,成立了14个运动项目管理中心,1997年又组建了6个,并对3个管理中心进行了调整,20个运动项目管理中心管理着41个单项协会和56个运动项目,这在一定程度上促进了单项体育协会的实体化.同时,政府体育部门的机构也进行了相应的精简,1994年,国家体委机关由原来的15个司、局缩减为13个,工作人员由470个缩减为381人.1998年,减少为180人.这一系列的机构改革提高了我国体育行政机关的工作效率,体育行政部门也不再直接管理运动项目,但运动项目管理中心直接隶属于体育行政部门,有一定的行政级别,并被赋予了部分行政管理职能,对所属运动项目进行全面管理,本质上仍然是政府行为与职能的延伸.
1.3竞技体育管理手段的变化
1)以行政指令手段保证奥运项目和重点项目的发展.在转型时期,虽然评价各运动管理中心和地方体育局工作成绩的指标有所变化,包括体育产业化、商业化和职业体育的孕育、运用市场的能力、群众体育的发展、运动员文化教育与退役安置等等,但金牌数量依然最主要的硬性指标.因此各级政府体育部门运用行政指令手段来保证奥运项目和各地方体育局的重点项目是目前通行的主要的管理手段.
2)以经济手段调控非奥项目和非重点项目的发展.政府体育行政管理的经济手段主要指政府按照市场经济规律和相应的发展目标,运用宏观经济管理工具如财政政策、税收政策、货币政策等,以及微观经济管理工具如机制、竞争机制、产业政策等,对体育资源进行合理的配置.随着体育体制改革的推进,经济手段会成为政府管理体育事务的主要方式.
3)以法律手段来保证竞技体育的各项改革.近年来,各级体育行政部门在法制管理上主要以培育和开拓体育市场为目标,以《体育法》的实施为契机争取确立各级体育行政主管部门管理体育产业和市场的主体资格,部分省市出台了一系列法规和规范性文件,开展了初级的市场管理工作.在体育行政管理中不管是行政指令手段还是经济手段实际上最后都要通过法律手段来贯彻,我国目前的体育立法工作还处于初步探索阶段,完善体育法规建设是体育行政部门的当务之急.
2转型时期政府竞技体育管理方式变革的动因分析
2.1国家经济体制改革的宏观要求
实际上政府机构设置的变革,政府管理职权的重新配置等,都与政府管理方式的转变有着直接联系.[2]事实上,体育发展目标和怎么写作的市场化,以及体育发展与经济发展的一体化要求等等,致使我国竞技体育事业不能继续按照传统的计划经济体制运行,传统的竞技体育“制”难以为继.[3]因此,从国民经济发展的战略高度来审视我国体育管理体制的改革,政府竞技体育的管理方式必需顺应我国宏观经济的整体运行,符合我国政府管理方式改革的趋势.
2.2地方财政压力的促使长期以来高度
集权的竞技体育体制使得竞技体育在某种程度上蜕变为政府体育部门的竞技体育,政府的行政权力扩展到了竞技体育的方方面面.其结果必然是：行政权力的扩张,一方面造成了体育行政部门的无休止扩张,“奥运战略”、“全运战略”及随着金牌竞争的日趋加剧,各省(市、区)的财政压力逐年扩大,经济欠发达的西部地区更是财政不堪重负,财政投入的不足最终影响了竞技水平的保持；另一方面行政权力的扩张排挤了社会力量参与管理竞技体育的权力,致使竞技体育资源浪费,从而极大地阻碍了竞技体育这种社会福利的最大化.
2.3竞技体育事业规模和影响的日益扩大
竞技体育是我国体育事业的一个有机组成部分.改革开放20多年来,有302人(队)、72次打破和超过世界纪录；在人数上占新中国成立以来打破世界纪录总人数的64.3%；在次数上则占79%；在项数则高达83.3%.在2004年举行的雅典奥运会上,我国体育健儿获得了32金、17银和14铜的优异战绩,全面完成了既定目标,为中国竞技体育可持续发展、增强整体实力,创造了条件,增添了信心.同时,国内大众竞技体育的广泛普及,各级各类竞技性运动会的举办和规模的扩大,不仅丰富了人民群众的文化生活,而且从不同层次上推动了我国竞技体育的健康发展,并在推动全民健身、加强学校体育、体育产业方面发挥了重要的不可替代的作用.我国竞技体育的发展和进步,以其特有的社会效应和广泛的国际影响,从一个侧面反映了我国改革开放、社会良性运行的发展状况,体现了竞技体育对社会进步和人的全面发展的特有价值.因此,从竞技体育对于社会发展的综合价值与影响,其政府管理方式必需顺应竞技体育事业的发展趋势.
2.4国际竞技体育新秩序及变化的逼迫
如果说经济全球化趋势是主要从思想、观念方面促使我国政府竞技体育管理方式转变的话,国际竞技体育新秩序及其变化将是从措施、手段方面迫使我国政府竞技体育管理方式的转变.进入新世纪,新任国际奥委会主席罗格先生提出“更干净、更人性、更团结”的奥运理念,奥运会的“瘦身方式”、“治检测措施”等,在继续向职业体育开放的同时,不断受到单项世界锦标赛(含非奥运会项目)的挑战；同时,奥运会项目外的其它竞技项目及综合型运动会(如“世界体育大会”等)也悄然兴起,不断受到人们的青睐,这一系列的变化,使国际竞技体育传统秩序不断被打破,新的秩序逐步形成.中国竞技体育是国际竞技体育大家庭一员,国际竞技体育秩序的不断调整和变化,客观上逼迫我国政府要适应并积极应对,调整自己的战略、目标、项目布局与转变政府的作为方式.从当前形势看,我国20年来长期实行的以参加奥运会为最高层次并取得优异成绩的竞技体育“奥运战略模式”以及与此相衔接的“全运战略模式”及其管理方式,将逐渐受到挑战.怎样通过竞技比赛既达到争锦标、为国增光的目的,又达到与国家经济、社会的协调发展,并推动全民族健身意识和健康素质的不断提高,是摆在当前和今后一个时期政府发展竞技体育事业的一项艰巨使命.
2.5经济全球化的趋势与需要
在全球化趋势下,和谐、均衡地发展竞技体育事业,把我国竞技体育的这种“行业自主发展”引向与全面建设小康社会协调发展的轨道上来,应当在政府作用方式方面得以体现.当代西方体育发达国家都把体育管理的重心放在提供体育公共物品上,致力于规制公众参与体育活动的机会和条件,通过合理配置资源来减少悬殊和失衡.[4]因此,经济全球化背景下,政府竞技体育管理方式如何适应客观条件的变化和发展,在充分考虑我国国情的前提下,认真地分析并弄清楚自己所面临的发展机遇与挑战,及时采取有效措施,革新思想观念,与国际接轨,才能不失时机地高效发展我国的竞技体育事业.
3政府竞技体育管理方式转变的主要阻力
3.1受制于国家重视体育政治功能的需求
我国在建国开始就面临着十分严酷的生存环境,对内为了展示新制度的优越性,激发全体国民自信心、自豪感,增强民族向心力、凝聚力,对外为了打破帝国主义的政治封锁和经济封锁,尽快树立国际形象,获取广泛的国际支持,体育在当时的条件下,几乎是唯一的可选择的外交手段.随着我国经济的崛起,国际地位日益上升,体育作为外交手段的重要性降低了,但是2008年奥运会的申办成功,中国要举办一届历史上最成功的奥运会,要维持甚至进一步提高竞技体育的成绩,对“制”的改革必然不敢冒进.
3.2受制于转型时期我国经济、社会发展水平
在转型时期,我国经济综合实力不强,人均收入较低,改革开放后逐渐致富的人们首先要满足是吃好点、穿好点,然后是旅游、渡检测,体育消费还在滞后状态,社会尚不具备支持和参与体育,特别是竞技体育的经济能力,只能依托政府.而中国是个基础薄弱,人口众多的国家,政府的财力也极为有限,加上社会体育组织发展的也很不成熟,如果现阶段牺牲竞技体育的金牌,社会体育能否有成效也值得考虑.此外,管理方式的改革将打破几十年来形成的“部门所有制"和“铁饭碗"制度,触及各方面的利益,专业竞技体制又是一个整体系统,对任何一个项目或子系统的根本改革都会牵一发而动全身,引发一连串的“多米诺骨牌效应",改革的力度过大,极不利于组织的稳定.因此,在短期内要转变政府的管理方式,由计划到市场、由微观到宏观、由直接到间接,还只能是一个由无为到有为、由少为到多为,需要不断地调整的过程,所有这些都极大地影响了管理方式转变的速度和力度.
3.3政府体育部门及其工作人员对政府职能认识不清
我国政府体育管理模式来源于前苏联,多年以来,政府体育部门一直包办所有的体育训练与竞赛、运动员选拔、培养与退役安置等事务.随着经济结构调整和社会主义市场经济的建立以及国际上体育领域交流的增多,客观上要求政府体育部门把相当一部分体育事务交由市场和社会管理.这种政府部门工作人员对自身职能认识不清的状况必然导致政府部门事必躬亲,对管理的行为重心认识不清.这也反映了政府体育部门由于对公共产品的界定不清晰,对政府职能转变认识不足,在这种情况下管理方式如何转变,转变的方向是什么,自然就不够清楚.
3.4政府尤其是地方政府体育部门对管理方式变革还不适应
由于历史的原因,在我国从计划经济转向市场经济的具体操作过程中,计划经济遗留的痕迹在我国体育领域依然清晰可见,最为突出的便是在经济转轨时期有所加强的行政审批制,尤其是在涉及国家体育部门及各地方体育局等事业单位领导人任免、体育产业化过程中的投融资、体育领域的国际交往等方面的行政审批急待清理和削减.面对新形势,地方政府体育部门工作人员应适时地调整自己行为手段,学会综合运用各种管理手段,同时完善管理制度,成为既懂体育又懂经济、法律和经营管理的复合型人才.
3.5体育市场还很不完善我国各项经济体制改革均采用“渐进式”的改革方式,体育改革也不例外.我国体育市场发育与运行的基本格局是,体育市场主体地位不明确、国内体育相似度检测机构发育滞后、体育产品经营内容单一、体育怎么写作营销管理水平较低、体育市场发育不均衡、体育市场管理不规范等等.[5]政府体育行政部门的宏观调控工具,如各种经济杠杆、财政货币政策以及法律手段等必须通过市场机制才能发挥作用,如果市场机制不完善,市场就会对各宏观调控手段不敏感,宏观调控就会失效.在这种情况下,政府体育行政部门在管理体育事务的过程中,可能又会不得不回到以前的管理方式.
4转型期政府竞技体育管理方式转变的方向
4.1把握世界竞技体育管理方式转变的潮流1)政府向地方政府及社会团体分权,努力实现体育管理层次化、协议化.政府将把管理的重点放在加强体育发展的战略制订、规范法规调控以及宏观监督管理的职能上,而地方政府及社会团体的注意力则更多地集中在对群众体育的推动上.这种管理方式更加具有有效性、透明性和公正性,对于解决政府包揽一切的弊端无疑是一种最佳的方式.
2)政府与社团结合型的管理模式是管理方式转变的基本取向.从前面的研究不难看出,世界各国政府在体育管理体制改革中越来越倾向于政府与社会联合起来办体育的这一基本取向.自20世纪80年代末以来,更多的西方发达国家政府开始积极发展政府体育部门和社会体育组织间的合作.这种结合型管理趋势有效地发挥了政府部门的宏观调控作用,又充分发挥了社会的主观能动性,可以把不同的利益集团统一到共同的任务上来.在这种管理方式转变中,政府将决策与执行分离.[6]
3)政府和社会组织的行为重心将依据经济规律进行定位.市场经济的最基本原则就是市场在资源配置中起基础性作用.[7]依据这一原则,西方发达国家对政府和社会组织的行为重心进行划分,政府主要承担体育场地设施的建设、政策投入和宏观监督的职能.而职业体育则完全采用市场化的方式由企业化的俱乐部组织承担.职业俱乐部通过产业化和商业化经营,一方面向公民提供了高质量的体育观赏产品,另一方面也形成了巨大的产业,并带动许多相关产业的发展.另外,公共体育怎么写作也由传统上的政府承担转向引入市场机制,比如采用“合同出租”的方法,吸纳社会力量参与公共体育怎么写作的提供,将原来由政府提供的公共体育怎么写作,转让给私营公司、非营利组织等机构,以改善公共体育怎么写作的质量.
4.2符合市场经济条件下文化发展的规律
应当看到,竞技体育从经济组织角度看,有经济组织但又不全是经济组织,有公益性事业机构,有社会团体；从功能、价值来看,不仅有经济功能、经济价值,而且是一种文化组织、文化现象,具有多元价值.总体上说,竞技体育应与市场经济体制相适应,符合社会主义市场经济规律,但它又不是单纯的经济现象,不能单纯按经济规律办事.市场经济并不是万能的,如果让“看不见的手”按自身规律调控竞技体育的生存和发展,那么该国的竞技体育发展中必然会出现诸多难以克服的矛盾和问题,尤其是难以实现社会利益最大化.这是因为：
1)现代竞技体育具有政治、外交、经济、教育和文化娱乐等多重价值,任何一个国家都是希望实现它的多重价值,为社会发展怎么写作.倘若一国政府对竞技体育采取自由放任的态度,让商业原则决定运动项目的兴衰存亡和整个竞技体育走向的话,那么它最多能得到一个高度职业化和商业化的竞技产业,最大限度的实现竞技体育的经济功能,而不能实现竞技体育的多元价值.况且商业化本身也会给竞技体育带来一系列不容忽视的负面影响.
2)市场不是万能的,它也有自身的弱点和缺陷.对于竞技体育的发展来说,市场能促进商业性运动项目的高速发展,但不能解决公益性运动项目的生存问题,能实现资源在俱乐部层面上配置的高效化,却很难实现资源在宏观层次上配置上的最优化.同时市场调控也使得竞技体育内部利益关系和利润关系复杂化,从而引发罢赛、球场暴力、欺诈行贿、运动员收入两极化以及球员频繁转会等一系列不利于竞技体育发展的矛盾和问题.
4.3适应我国竞技体育发展的内在要求
1)我国竞技体育项目布局是按照奥运战略设置的.以2008年北京奥运会为目标对全国各地竞技体育综合实力的一次大检阅的“十运会”,共设置了32个大项和320个小项,9922名运动员参赛,规模之大、影响之广是世界其它国家和地区没有的.这一国内品牌的竞技体育综合赛事,也有逐步国际化的趋势.政府的作用方式和战略决策方向不仅是金牌、奖牌的多少,而更多的则是这一活动的品牌、形象、铸造竞技体育的公信力,努力使民众舒心和满意.
2)市场化操办竞技体育赛事,已成为必然.一直以来,我国的竞技体育赛事(尤其全运会)被赋予了很多行政的色彩,成为指定、承办地方投资的一项国内大事.由于承办方操作模式的市场化不强,造成这类“大事”一直以来入不敷出的事实.昂贵的耗资,不通过市场化的运作方式是很难成功的.[8]
4.4突出政府在竞技体育管理方式转变中的主导作用
提起政府管理方式转变,人们总是想到“放权”、“精简”等词汇,往往对政府主导与政府包办区别不开,而实际上政府主导并不等于政府包办,二者有着本质的区别.
在竞技体育事业发展中,这种政府主导突出表现为制定体育工作的政策法规、编制中长期发展规划等宏观性的调控作用,通过运用政策杠杆或经济手段调节体育市场的供需矛盾和运动项目间的结构平衡,以有助于保持优势运动项目后备人才队伍的稳定.通过制定更加完善的相关法规,对社会力量参与高水平运动员的培养进行规范管理,建立与完善高水平竞技人才交流的相关制度,使各培养主体在同等的条件下进行竞争,保证培养单位合理的利益回报等等.而不是像过去那样陷身于具体微观事务而不能自拔.
对于竞技体育事务而言,市场经济条件下的政府管理或政府作用不同于计划经济条件下的政府管理的一般作用特点,在体育事业发展的不同阶段,政府干预的范围、内容、力度和方式都有所不同,而且,由于经济发展水平、政治制度和文化传统方面存在的明显差异,各体育发达国家的政府干预模式也不相同.因此,要正确确定好转型时期我国政府在体育事业发展中的作用,必须首先立足于我国社会经济发展的现实情况,特别是体育体制的发育情况,这是了解政府发挥作用的前提条件.
在西方体育发达国家,其体育管理体制是在市场经济体制下建立起来的,并依靠建立非的自治机构管理体育,政府在体育发展中扮演着筹资者和宏观管理者的角色,主要为本国竞技体育的发展提供资金支持和制度保障,与各社会体育团体之间都不是上下级的隶属关系,而是相互独立的“伙伴关系”.西方发达国家的成功经验是值得我们借鉴的,但盲目地、不顾中国竞技体育发展的实际情况地追求“社会自治型”管理方式是欲速则不达的.从制度上创新已成为我国政府竞技体育管理方式与时俱进的要求.