行政垄断的司法救济

摘 要在中国社会主义经济建设过程中,现行法律对行政垄断的规制存在很多缺陷,由于现行的救济制度大多是行政体系内部救济、监督,造成有关行政垄断的规定执行机构虚化、责任形式化等问题,使得行政垄断的受害者无法得到公平、有效地救济.

关 键 词反垄断法行政垄断司法救济

中图分类号：D925.3文献标识码：A

行政垄断破坏了市场经济,严重损害了市场参与者的合法权益,破坏了社会公共利益,因此完善行政垄断的救济制度至关重要.目前,面对我国行政垄断救济制度的责任不够完善、反垄断执法机构虚置等问题,司法救济的进一步参与和完善对维护竞争者权益意义重大.本文旨在对此作出一些探讨,以期我国行政垄断司法救济制度尽早完善.

1行政垄断概述

1.1行政垄断

“行政垄断”的概念最早出现于上个世纪80年代,一位经济学家在讨论社会经济现象的时候,首次使用了这个概念.关于行政垄断的定义,学者的描述各异,但其核心均为行政机关和公共组织滥用行政权力,排除或限制市场竞争.行政垄断包括在具体行政行为中的滥用和在抽象行政行为中的滥用,抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为.

1.2行政垄断的本质

一般而言,行政垄断行为与行政限制竞争行为统一,前者是行政机关为了达到某种经济目的而滥用行政权力干预市场竞争的行为,后者则着重指对正常的市场竞争能力的剥夺和限制.行政垄断是政府滥用行政权力限制竞争的结果,有学者认为滥用行政权力既不是政府为维护社会经济秩序而进行的正常经济管理活动,也不是政府为实现国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策.可见,行政垄断是行政主体出于利益的驱动,“超越”或“怠于”行使行政职权,阻碍、限制或扭曲竞争市场.无论其利用何种方式的垄断,目的都是将其所掌握的公法性的、无经济利益内容的管理权力运用于市场竞争关系中,成为寻求自身利益最大化的经济人.行政机关究竟是不是市场主体呢?还得分析其具体的行为.

行政垄断的具体行政行为是通过“寻租”独立进行或者与市场上某些特殊的竞争主体“共谋”,使正常的竞争转向寻租方,或“共谋”垄断市场,扭曲竞争.本质仍是私人垄断,行政垄断是变相的企业垄断,政府利用了行政权力,通过“寻租”或“共谋”实现某些企业排除竞争、独占市场从而获得超额利润,真正的获得利益的市场主体是与行政机关有特殊关系的企业.《反垄断法》35条之限制市场准入行为,主要体现在纵向的行业内,政府批准设立一些行政性的公司,“嫡系”地挂靠于某局或某部门,享受优惠条件,而其他同行业的竞争者在准入阶段就被排斥或者限制其准入,而这些与行政机关有“亲属”关系的企业才是行政垄断的真正受益者.

行政垄断的抽象行政行为形式上以部门规章、地方性法规的方式出现,给人合法的面目的检测象,实则是利用该形式,为本部门、本地方有关的企业排除竞争,创造利益.与行政机关有关的企业才是最大的收益者.

综上,本文认为,行政垄断的本质仍然是企业垄断的一种,其实质仍然是私人性的垄断,是企业借助行政机关对行政权力的滥用,排除、限制竞争,获得高额利润.

2我国规制行政垄断的法律现状及评析

2.1行政垄断的法律规制现状

国务院1990年11月颁布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》和2001年4月21日国务院颁布实施的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》最早规制了行政垄断.针对地方行政部门为保护本地利益而实施地区封锁的行政垄断,2001年4月21日,国务院又以行政法规的形式颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》.该《规定》第2条对违反规定而实施地方垄断限制竞争的行政主体及相关责任主体的责任也做了明确规定,第3条对各种具体地区封锁行为的查处机构及查处程序,以及实施地区封锁行为之地方各级政府及所属部门的主要负责人和直接负责人员的法律责任等问题也作了明确规定.

因立法具有配合行政法规实施的倾向和立法本身的滞后性,为给我国市场经济建设创造更好的竞争环境,我国出台了以下法律：《反不正当竞争法》《法》《招投标法》《药品管理法》《反垄断法》来规制行政垄断.在《反垄断》第五章以专章的形式规定了行政垄断,《反不正当竞争法》第7条、第30条对该法第7条作了补充和细化.

2.2我国垄断法对行政垄断规制现状评析

我国对行政垄断规制模式一直是上级行政机关规制模式,该模式在一定程度上减少了行政垄断的发生,降低了行政垄断的损害,但还有一些不足.

2.2.1执法机构权力虚化

反垄断执法机构可不经申请或者起诉直接参与到对行政垄断的规制中,也可提前介入,不需要在形成垄断以后再采取手段,可以灵活运用各种方式和手段,将大部分的行政垄断化解于无形或者从源头上制止,不至于造成较大损失,这样既节约成本又高效.反垄断法应该是行政垄断的主要规制者,行政执法机制应当成为行政垄断法律控制体系的主体.而我国现行的法律对反垄断执法机构赋予的权力只停留在表面上.《反垄断法》第50条第1款规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务只能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分.反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议.”这一条中存在执法机构虚化的问题.

2.2.2救济手段不健全

行政垄断行为既妨碍了自由平等竞争秩序,也损害了企业、消费者等市场主体的利益.对于行政垄断的具体行政行为,市场主体可以通过申请行政复议、行政诉讼的方式获得公平的解决,但对于抽象行政垄断行为,只能依靠反垄断委员会建议上级行政机关对其行为进行改正.通过纠正,不合理的行为可能得到改正,但市场主体的损害怎样得到补偿等问题不能解决.3司法救济是行政垄断的必然选择

3.1行政救济不力

目前,我国对行政行为的救济有立法救济、行政救济和司法救济.《反垄断法》中规定反垄断机构的建议权、监督权,但行政机构的内部监督体制主要是由一个行政机关来监督和规范另一个行政机关,即在体制内循环,这明显是自己又做审判者又做执行者,不利于对行政垄断的有效规制.行政垄断由上级机构来规制和校正,存在以下缺陷.第一,不专业.规制行政垄断行为需要有较强的专业知识,而现有法律规定行政垄断行为主体的上级机关多为从事行政事务的人员,不具有相应的法律知识,且可能会考虑到人情产生内部保护,很难有效地救济行政垄断行为.第二,内部监督无效.现有的监督机制为上级机关监督下级行政机关的行政垄断行为,或是被授权的机关、组织实施的行政垄断受原委托机关的监督,这属于系统内部监督,更甚者是自己监督自己,自我保护难以避免,不能保证应该有的公平,也可能造成久调不结,这种救济方式不具有彻底性和有效性.

3.2司法救济的必要性

上述所举例的行政救济的缺陷说明,用行政手段来规制行政垄断行为是不合理的,也违背了法治原则.法治的含义是政府的行政行为是否合理应完全独立于行政权之外的司法审判机关法院作出相应的裁决.运用司法权规制行政垄断行为有以下积极性：第一,司法救济有利于控制政府对经济的干预,从而增强政府干预经济的合法性.第二,司法救济有利于克服行政机关规制行政垄断的缺陷.在一个法治的国家里,司法是一切纠纷的最终也是最有力的救济有段,也是法治社会的一个基本原则,这表明社会争议的最终裁判权应由法院依据法律程序来行使,而司法机关的独立审判权也为规制行政垄断行为提供了有力保障.第三,司法救济是最可靠、最公正的途径,能够为受害主体提供有力的救济措施.

以上可见,司法介入到行政垄断的处理中关系到司法权对政府干预经济生活的控制,行政垄断通过司法完成救济是法治的一个重要标识.

4通过司法途径解决行政垄断机制的设想

4.1法律规定的垄断都应纳入司法救济范围

《反垄断法》在总则部分对行政垄断作了一些规定,并且第37以立法形式明确宣布了抽象行政垄断的非法性,但是,依照《反垄断法》第51条第1款的规定,《反垄断法》对行政垄断的规制方式仍然没有突破原有法律对行政垄断的规制途径,仍然采取了上级行政机关规制的方式.该条第2款规定：“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的,依照其规定.”这一款规定,实际上是加大了司法介入行政垄断规制的难度,故该款规定存在的合理性还有待考虑.

4.2将抽象行政行为造成的行政垄断纳入司法解决机制范围

因抽象行政行为面对的对象不确定,且可重复使用不受限制,与具体行政垄断行为相比较,抽象行政垄断的危害范围更大,程度也更深.在大部分西方发达国家,法治健全,抽象的行政行为已被纳入司法审查的范围,其合法性受到监督和规范.但在我国,抽象行政垄断被排除在司法审查范围之外,这意味着抽象行政垄断不能得到司法救济.解决这一问题,最直接的方法是将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围,所以有人提出修改《行政诉讼法》,为抽象行政行为的司法救济提供法律依据.如果行政诉讼法给行政垄断做了规制,反垄断法就可以依据此规定作出相应的修改,这样既能保持法律的一致性,也可以维护法律之间的协调和维护行政垄断受害者的合法权益.

4.3建立所有行政垄断受害者的诉权

《反垄断法》第50条规定：“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任.”经济垄断受害者可以依照此规定寻求司法救济,可具体如何获得救济,《反垄断法》上并没有具体规定,这显然是对行政垄断的优待,而这样的规定,对行政垄断受害者来说非常的不公平,建议完善《行政垄断法》时,明确规定公民、法人或其他组织的合法权益因反垄断法所禁止的事项而遭受不利影响时均可向人民法院提起诉讼.这样的话,行政垄断的受害者就有了实在的诉权,可以提起诉讼,且有获得赔偿损失的权利.

4.4经济公益诉讼参与到行政垄断的司法救济中

公益诉讼可以维护绝大多数社会全体的合法权益,应当被提倡.经济公益诉讼作为公益诉讼的一种,是以社会本位、调整具有全局性和社会公共性的经济关系为己任的经济法所特有和主要的司法实施方式.

行政机关多具有很大的行政权力,因此其实施的行政垄断行为也具有多样性,被干预的可能性比较小,其不仅侵犯个人利益,更多的是侵犯国家和集体利益,所以应将行政垄断纳入到公益诉讼的范围,这样不仅体现了经济法社会本位的地位,也对行政垄断实施了强有力的规制,通过公益诉讼让更多的人参与到行政垄断的规制当中,对行政垄断进行有力监督,从而达到维护市场经济公平、自由竞争的目的.