本站原创摘 要：目前,我国高速公路收费实行的是行政审批制度.行政审批制度是计划经济的产物,适用该种制度,从价值上讲容易导致权力寻租,滋生腐败；从效力上讲不能对外产生法律效力；从程序上讲有悖于正当程序原则,最终将导致公路收费存在诸多问题.随着相关法律制度的完善,高速公路收费已经不宜适用行政审批制度,有必要重新确立适用高速公路收费标准的法律制度.
关 键 词：高速公路收费标准；行政审批；行政许可；行政听证；行政合同
中图分类号：D922.296文献标识码：A文章编号：1007-8207（2013）05-0061-05
收稿日期：2013-06-18
作者简介：胡传东（1974—）,男,河南固始人,郑州大学2010级博士研究生,郑州市公路管理局,研究方向为行政法学、民商法学.
基金项目：本文系2012年河南省政府决策研究招标课题“高速公路合理化收费法制化研究”的阶段性成果,项目编号：2012B042.
一、我国现行高速公路收费适用的法律制度及存在的问题
（一）高速公路收费标准与行政审批制度
我国现行公路收费是通过行政审批来规制的.我国法律、法规和规章都规定了公路收费的审批制度.《公路法》第63条规定：“收费公路车辆通行费的收费标准,由公路收费单位提出方案,报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准.”《收费公路管理条例》第7条规定：“收费公路的经营管理者,经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费.”《公路管理条例实施细则》第47条规定：各项公路规费征收标准和管理办法,由交通运输部会同国务院有关部门制定；各省（自治区、直辖市）公路主管部门可制定实施细则,报省级人民政府批准后施行.
除了法律、法规和规章规定公路收费适用行政审批制度外,地方性法规、规章也规定适用行政审批制度.《云南省收费公路管理条例》第15条规定：收费公路车辆通行费的收费标准应当根据投资来源和额度、当地经济发展水平、公路的技术等级和规模、通行能力、还贷期限、使用者受益程度以及投资合理回报等因素分等级确定或者调整,由收费公路的投资者提出方案,报省交通行政主管部门审查后,由省物价行政主管部门批准.《四川省〈中华人民共和国公路法〉实施办法》第32条规定：收费公路收费标准由省人民政府财政、物价、交通行政主管部门审核后报省人民政府批准.《陕西省收费公路管理办法》第17条规定：车辆通行费的收费标准按照下列程序审查批准：政府还贷公路的收费标准由省人民政府交通行政主管部门会同、财政行政主管部门审核后,报省人民政府审查批准；经营性公路的收费标准,由省人民政府交通行政主管部门会同行政主管部门审核后,报省人民政府审查批准.实践中,高速公路的建设和高速公路收费制度的建立都是按照行政审批制度进行的.
（二）现行高速公路收费标准依据的法律制度存在的问题
⒈行政审批的价值错位.行政审批是我国计划经济的产物,行政审批的“功能主要在于维护政府的绝对领导,保持社会秩序的稳定,保障指令性计划的顺利实施和保证有限资源的合理配置.”[1]这种制度存在诸多问题：“在现行的行政审批制度下,有些部门设置某些审批的动机或目的并非出于公共利益和国家行政管理的需要,而是为了获取维持庞大的政府机构运转的资金,供养数量不断膨胀的行政人员.如果涉及大量收费的行政审批事项被取消,一些职能部门就要‘关门’,其养活的行政人员就没有了出路,而政府又没有更多的财政支出解决这些问题.于是,‘因人设事’、‘因事收费’就成为设置审批项目的一种逻辑必然,并难以取消.”[2]正如有学者所言的：“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化.”[3]也就是说,行政审批的主要目的在于权力“寻租”.“现行行政审批设置制度存在的问题等导致权力寻租,滋生腐败.”[4]
⒉行政审批不能对外产生效力.实践中,相应的管理机关把行政许可和行政审批混为一谈,认为行政审批后就可以使申请者获得许可事项行为的实施权利.行政许可不同于行政审批,行政许可是行政机关就公民、法人或者其他组织的申请,准许申请人从事特定活动的行为,是外部行政行为.在行政管理中,下级行政机关经常就工作中的一些重要计划、规划、决策以及贯彻执行法律、法规和国家方针政策中的问题请示上级国家机关,由上级国家机关予以审查批准.“这种审查批准,是一种内部行政法律关系,是行政机关内部上下级领导关系的一种体现,不同于作为外部行政法律关系的行政许可.”[5]“在上级对下级报批事项的审批中,有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请,按照管理权限,经本级行政机关审查提出意见后,报上级审批.这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节.”[6]行政审批作为内部行为,不能对外发生直接的效力,要使行政审批的内容得以实现,还要按照行政许可制度的程序具体做出行政许可决定,颁发行政许可证书后方能对外产生效力.
⒊行政审批有悖于正当程序原则.从行政审批的主体来看,确定公路收费标准的是公路收费单位,审批的主体是省级人民政府交通行政主管部门.从收费公路收费标准的形成过程来看,企业和政府都参与到了标准制定当中,从表面上看,这种企业协同政府共同制定标准的形成机制充分体现了效率与公平的原则,兼顾了经济效益和社会效益.但收费公路的投资者往往是国有公司.据统计,在全国收费公路中,还贷性收费公路占78.5%,经营性收费公路占21.5%.[7]（p48）这样,收费公路就形成了以政府所属的国有企事业单位为主、民营和外资为辅的公路投资主体结构,绝大多数收费公路路段和里程由国有公路管理机构运营.可见,高速公路的运营主体是以国有企事业单位为主.“目前收费公路的建设、运营管理都是由地方作,绝大多数省（直辖市、自治区）收费公路管理模式是交通主管部门垄断的‘四位一体’管理模式,即交通部门不仅负责投资,还负责公路的建设,公路建成后,又自己运营管理,自己‘坐地收银’.”[8]（p13-14）审计署2008年公布的18个省、市收费公路建设运营管理情况审计调查结果表明：95%的高速公路、65%的一级公路以及49%的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来的.[9]作为高速公路的使用者,虽然人数众多,但组织性差,难以与公路的管理者抗衡.因此,高速公路的使用者在三大利益集团的博弈中处于明显的劣势,他们只能按照由政府和企业确定的来消费,在难以承受的情况下他们会考虑偷逃通行费的办法.这样,政府既是“运动员”,又是“裁判员”,违反了自然公正原则①中“任何人不能成为审理自己案件的法官”的要求,有悖于正当程序的要求.“在审批设置过程中,缺乏调研和论证,缺少专家参与、专家咨询以及听取管理相对人意见的听证程序,设置的审批往往只反映了管理部门的单方意愿,有的审批事项甚至是根据行政机关个别领导的意见设置.”[10]有学者在阐述行政许可法出台时是这样阐述的：“这样一个规范的出台,使得行政机关的行为背负着‘违法’或‘合法’的法律责任,它对行政机关是一种莫大的束缚.而行政审批制度则不一样,在过去无行政许可法时,这种制度有很大的人治性,既乱且滥.因而,‘行政许可法’与传统的‘行政审批制度’之间,有‘人治’与‘法治’之分的差别.”[11]笔者认为,这里所谓“人治”讲的就是行政审批不注重程序的要求,没有法律规范的约束.二、高速公路收费标准的确定应适用行政许可制度
“公路收费制对我国高等级公路建设事业的快速发展有着重要的促进作用.但是,由于收费理论研究相对滞后,再加上一些地区和部门无视国家有关收费的政策法规,将公路收费作为‘生财之道’,将公路收费站视为‘摇钱树’,盲目收费,不仅有损公路使用者的合法权益,也不利于收费公路事业的健康发展.”[12]在高举还利于民旗帜的今天,我国应当考虑适当降低公路收费标准的问题.实现降低公路收费标准,使公路回归本来的“公共”属性,有待于程序上的规制,特别是行政许可制度的规制.
（一）高速公路收费适用行政许可制度的法律依据
鉴于行政审批需要通过行政许可产生对外效力,因而一些地方性法规就明确了公路收费的行政许可制度.《内蒙古自治区收费公路管理暂行规定》第16条规定：收费标准,依据收费公路的建设规模、贷款额度、还贷能力、流量大小、车辆负担、收费期限和便利通行等因素,由收费公路投资、建设单位提出方案,报自治区交通行政主管部门会同同级行政主管部门审查批准,并到当地部门收费许可证.《湖北省收费公路管理暂行办法》第20条规定：收费公路车辆通行费收费标准由省公路管理机构提出方案,省交通主管部门会同省物价、财政主管部门审批,并核发收费站收费许可证.收费标准可根据物价指数、交通量、还贷额度及期限、经营回报等情况的变化,由原审批机关适当调整.未经批准,任何单位和个人不得擅自变更收费标准.这样的规定是符合行政许可法的规定的.
（二）高速公路收费适用行政许可制度的原因分析
⒈公路的公共性要求其适用行政许可制度.行政许可制度是行政法中的一项重要制度.《行政许可法》第2条规定：本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为.按照法律的规定,行政许可是一种解禁行为,因此,“行政许可是指在法律一般禁止的情况下,行政主体根据行政相对人的申请,通过颁发许可证或执照等形式,依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为.”[13]（p173）行政许可的前提条件是许可事项是对一般人的禁止,获得行政许可是对一般禁止的解除.《行政许可法》第12条规定：提供公众怎么写作并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项.公路是公共产品,可以为人们提供公共怎么写作,因此,没有经过行政许可,公路收费是不能进行的.
⒉行政许可制度可以弥补传统管理模式的不足.防范违法甚至犯罪行为包括事前防范和事后处罚.事前防范主要是对可能发生的系统性问题提前设防,以从源头上控制某种危险的发生；事后处罚模式指的是通过行政处罚、行政强制制度或者措施,对已经造成既成事实的行为予以处罚、强制.现行防范偷逃高速公路通行费的监督管理是一种典型的事后防范模式,旨在通过处罚、强制等方式迫使公民、法人和其他组织的行为在可控制的范围内进行.这种集权模式形成的习惯在现代行政管理中仍有广泛的市场.《行政许可法》颁布实施以后,行政许可制度便成为事前监督管理的主要方式.“行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为,其功能在于抑制公益上的危险或影响社会秩序的因素,是一种事前控制手段.”[14]“自然人、法人或某些组织的行为具有潜在的危险性,但这些有潜在危险的行为可能在某种程度或某些方面对社会或个人有益.通过设定行政许可,对其进行严格的监督管理是较好的选择.”[15]事实证明,公路收费的事后处罚不仅没有禁止偷逃高速公路通行费行为的发生,反而使该行为更加严重.因而选择通过行政许可建立公路收费制度可以弥补事后惩罚措施的不足,有利于高速公路收费工作的顺利进行.
三、通过听证程序保障高速公路收费的公平性
目前,我国对高速公路收费尚无统一的收取标准.现行的标准主要是由各省、市公路建设经营单位根据项目建设规模、建设资金数额、贷款期限、还款要求、交通流量和道路使用者受益及承受能力等因素制定的.政府部门对经营单位的信息掌握不充分的情况下,实行管制会导致消费者利益受到损害.由于政府和被管制单位之间存在着严重的信息不对称,政府难以掌握高速公路经营单位的真实成本信息,所有这些都使得高速公路通行费标准的制定或调整具有相当的随意性和主观性.因此,有必要通过听证程序获得更充分的信息,以制定出科学、合理的收费标准.
（一）高速公路收费听证的法律依据
我国《法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业、公益性怎么写作、自然垄断经营的商品等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性.有的部门规章也对听证程序作出了要求.国家计委制定的《政府决策听证暂行办法》将政府决策听证的概念界定为：“制定（包括调整）实行政府指导价或者政府定价的重要商品和怎么写作前,由政府主管部门组织社会有关方面,对制定的必要性、可行性进行论证.听证的主要形式是听证会.”作为具有公共怎么写作性的高速公路,收费理应经过收费听证程序.因此,《收费公路管理条例》第15条规定：车辆通行费的收费标准,应当依照法律、行政法规的规定进行听证,并按照下列程序审查批准：一是政府还贷公路的收费标准,由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级主管部门、财政部门审核后,报本级人民政府审查批准.二是经营性公路的收费标准,由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级主管部门审核后,报本级人民政府审查批准.有的地方性法规也做出了听证程序的要求.如《江苏省收费公路管理条例》第10条规定：政府还贷公路的收费标准、期限由省交通运输主管部门会同省、财政部门审核,经营性公路的收费标准、期限由省交通运输主管部门会同省部门审核,并依照法律、行政法规的规定进行听证后,报省人民政府批准.因收费公路里程、规模发生变化,需要调整收费期限、标准的,应当按照前款规定批准手续.（二）高速公路收费听证程序的运用
实践中,我国各地对高速公路车辆通行费收费标准进行公开听证的较少,即使有少数省市（如陕西省）对高速公路收费标准的制定举行了听证,但这类听证会也主要对新建通车的高速公路收费标准进行听证,而对于已通车的高速公路则不再纳入听证范围.更为重要的是,按照《行政许可法》的规定,行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定.而现实中,众多的行政许可决定出台后,并没有对听证的内容作出明确的答复与说明,“据听证笔录作出行政许可决定”,也只能是法律上的规定.因此,有必要对高速公路收费的听证程序予以强调.
（三）高速公路收费听证的核心
高速公路成为社会问题的原因是收费过高.因此,高速公路收费听证的核心应该放在高速公路收费的标准上.正如上文所述,收费高的原因在于收费站点过多、超期收取通行费、收费被挪用、管理费用高.因此,听证的内容应该集中在这几个方面.在站点设置上,应当看收费站点的设置是否按照《收费公路管理条例》第12条规定,非封闭式的收费公路的同一主线上,相邻收费站的间距不得少于50公里.在收费年限上看公路收费是否超期,是否符合我国法律规定,政府还贷公路的收费期限最长不得超过20年,经营性公路的收费期限最长不得超过30年.在收费支出上看公路收费是否被挪用,管理费用占用的比例如何.通过上述听证明确公路收费支出是否符合“贷款修路,收费还贷”的价值目标要求.如果违背了高速公路的价值目标,主持听证的主体应该修正公路收费过程中的错误.只有严格按照上述的内容进行听证,才能实现公路收费的合理性、公平性、公正性.
（四）高速公路收费听证意见的采纳
听证制度是社会主义市场经济条件下政府管理的新形式.听证制度可以建立起决策部门、申请方与利益相关人共同参与、相互制约的新关系,通过公开听证的程序,可以避免因调查不充分、论证范围过窄导致的定价不合理、群众意见大的矛盾.也可以加强全社会对政府决策行为的监督,促使企业改善经营,降低管理成本.
一般认为,听证可以增强民众的权利意识,有助于行政主体提高行使行政权的效率,符合公共行政的取向,有利于树立“公开行政”的理念,有助于实现社会公正,促进社会的进步与和谐.事实上,按照听证的要求,除了上述意义外,如何将听证所获得的意见及资料向审议机关说明,以及以何种方式向听证参与人进行反馈,公开解释最终形成的依据及相关资料是听证程序实体上的意义.在我国,听证制度只是刚刚起步,需要一个不断探索与总结完善的过程.“善后”作为一个特殊而重要的阶段,只有从制度上、程序上加以保证,才能使决策的过程更加客观透明,才能使听证代表没有“白说”,也让听证会投入的资源更有效地得到利用,从而避免暗箱操作,真正体现和民意.
四、通过行政合同明确高速公路还路于民的条件
行政合同又叫行政契约,是指行政机关为了实现一定的行政管理事务而同其它行政机关、公民、法人或社会组织依双方意思表示一致而缔结的协议.行政合同是行政主体与行政相对人之间签订的合同,行政主体在行政合同中享有特权,所以有学者认为,订立行政合同就行政主体而言既可以更好地保证国家行政管理目标的实现,又可以因双方权利义务关系的明确性而避免推诿塞责,杜绝不负责任的官僚主义.就行政管理相对方的公民、法人和其他社会组织来说,订立行政合同,既可以使他们更好地发挥积极性、创造性,又可以在双方发生争议时,上告有门,解决有据.[16]（p230-231）事实上,订立行政合同在高速公路收费方面还具有特殊的意义,即通过行政合同限制行政相对人的过分要求.
高速公路是准公共产品,具有公共性和商品性双重属性.尽管高速公路具有商品性,但是其公共性占主导地位,其商品性受其公共性制约.不可能让高速公路成为永无止尽的挣钱机器,还路于民是建立高速公路的最终目的.因此,在确定修建高速公路的时候,行政机关应该与高速公路经营者签订行政合同,明确收费的期限、最高收费限额、收费点的设置等.当收费达到合同的要求时,政府应该收回公路的经营权,还路于民,以实现高速公路的公共性.
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（责任编辑：王秀艳）