城市化进程中促进上海农村劳动力就业的实践

[摘 要]城市化进程的加快给上海农村劳动力带来了新挑战.上海各区县从完善就业机制、加大保障投入、加强帮扶协调等方面入手,在促进农村劳动力方面取得很大成效.但同时也存在着一些深层次的问题.作者以宝山区的实践为例,对深化上海农村劳动力就业提出了相应对策建议.

[关 键 词]就业；城市化；农村劳动力

[中图分类号]F323[文献标识码]A[文章编号]1009-928X（2011）10-0052-03

城乡就业一体化是统筹城乡经济社会发展战略的重要内涵.当前上海和东南沿海部分地区已进入后工业化阶段,伴随城市化的加速成熟,农村劳动力也迅速向二、三产业部门转移.解决农村富余劳动力就业成为摆在上海面前的一大课题.

一、上海农村农业的发展给农村劳动力就业带来新挑战

在上海郊区,工业化仍是目前重要的经济支柱,后工业化阶段上海农村农业的发展呈现双重效应：一是农村的产业梯度转移已经完成,2009年农业产值占全市增加值的比重只有0.75%,但农业的附加值提升；二是郊区农业呈现都市性农业的特点,农村劳动力减少,2009年农业实际就业人数只占全市从业人数的4.6%,同时农业产业深加工和农场经营规模效益增大；三是农村和城市的区别界限出现模糊化,耕地面积从2000年的28万公顷下降到2009年的20万公顷,农村土地、人口、生产和生活方式受城市化的影响不断加深,农业在相对萎缩的同时保持着显著地方特色；四是农村人口结构发生重大变化,从2002年开始,新出生的人口不再申报为农村户籍,农业人口从2000年的335万,减少为2009年的164万,其中直接从事农业劳动的仅48万人,加上大量的征用地和动拆迁等,郊区“农转非”人员显著增加,同时上海外来人口数量增长很快,从2000年的387万到2009年的695万,这其中浦东、宝山、闵行、嘉定四个郊区外来人口数量超过总数的一半.

上海农村劳动力就业总体比较稳定,同时面临重要挑战：从就业转移方式来看,农村劳动力非农就业几乎局限于本区或区县之间流转,到上海以外的异地转移就业为数很少；从就业途径来看,近些年来政府推出的“万千百人”项目等公益性岗位受到欢迎,但当前岗位已经锁定,市场化就业的主导作用未能有效发挥；从就业环境保障体系来看,由于近郊和远郊区县城市化发展程度的差异,出现了城市化的农村和被边缘化的纯农村,各种保障保险如“农保”之间的差别很大,就业培训、实习见习基地、创业发展、“征、失地”农民后续就业等方面的针对性和实用性不够,不平衡发展的效应增强；从就业观念来看,择业心态不成熟、期望值高、就业意愿不强较为普遍,市场化提供的就业岗位很难满足其实现较大增收创收的现实需求；从就业竞争度来看,突出体现为本地农村劳动力与外来劳动力的竞争矛盾,有些区县的外来人口早已超过本地人口,外来劳动力的吃苦耐劳精神和成本优势明显高于本地劳动力.

二、上海促进农村劳动力就业的工作实践

(一)促进农村劳动力就业的主要做法

从上海市和各区县实施的政策措施来看,郊区农民的政策环境、就业方式、怎么写作体系日渐完善宽松,扶持保障力度增大,农村劳动力就业取得很大成效,同时深层次问题解决难度日益增大.本文以宝山区为例,详述上海在促进农村劳动力就业方面采取的基本做法.

1.实施积极的促进就业政策,完善机制.一是出台新政策.如宝山区近几年出台了《宝山区实施促进就业工作奖励和补贴的暂行规定》等十几项就业扶持政策,特别是2009年作出了《加快统筹城乡一体化发展的若干意见》的决议,制定了指标体系.积极建立工业园区、中小企业和农村劳动力的就业对接机制,大力发展现代农业、规模集体农场经营和农业旅游开发等,2009―2011年针对富余劳动力非农就业投入区级专项资金1.87亿元进行扶持.二是完善就业工作机制,分层实施落实.在组织领导方面,建立了由分管区长负责,十几个委办局参加的常态化促进就业工作联席会议制度；在实施落实方面,由区人力资源和社会保障局负责,通过街镇社区社会事务受理怎么写作中心具体开展,在基层普及农村就业怎么写作中心和职业指导站,对农村劳动力进行一对一就业指导,为富余劳动力提供帮扶怎么写作,同时发挥村、居委就业援助员的就业怎么写作作用,提高调查排摸质量和岗位推荐频率；在考核激励方面,对街镇的就业工作情况列入全区年度目标进行考核；在拓展渠道方面,相关职能部门形成合力.

2.加大保障投入,细化怎么写作.首先,在确保“双困人员”和“零就业家庭”托底安置100%的基础上,优先农村“就业困难”人员和低收入家庭成员在公益性怎么写作岗位的就业.其次,针对公益性岗位日趋饱和的情况,确立支持以企业用工为主,农场就业等为辅的策略,同时大力扶持自主创业.再次,鼓励跨区就业和离镇就业.最后,营造宽松的就业环境,优化怎么写作,建立了区、镇、村委怎么写作网络.

3.加强帮扶协调,创新思路.街镇政府也不断创新就业工作理念,搭建平台.城市化进程的加快产生了更多的征地失地农民,就业转型的成本和难度增大.宝山区罗泾镇于2008年出台了《征地劳动力参加自谋职业享受就业补贴的暂行办法》,有效缓解了就业安置压力.很多镇都加大了就业补贴力度,对企业在用工方面出现的困难也给于适当协助.

在促进农村劳动力就业工作中,上海郊区县既存在主要共性,与此同时呈现一些地方特色.如松江区实施的“南劳北上、北老南移”工程；崇明县倡导的岛外就业；奉贤区培育发展农村经纪人；青浦区培养智障人士加工简单的劳动产品；金山区鼓励办“村报”传递就业信息；原南汇区加大涉农项目培训等.

(二)存在的主要问题

1.城市吸收就业空间不足,农村消化就业数量有限.上海郊区县近些年来城市化进程很快,尤以闵行区、宝山区为代表的近郊区为甚,但城市化水平和产业发展的成熟度依然不高.上海市第三产业吸纳农村劳动力能力不够,2009年农业就业人口的66%来自于第二产业,而从就业方式上看层次不高,务工人员占到绝大多数；另一方面农村的耕地资源有限,受资金、技术、信息等自身条件制约,加上农村富余劳动力素质技能约束等,农业比较效益越来越低,但这部分农民除了滞留在土地上,很难解放出来实现非农就业.

2.政府部门的管理怎么写作功能不到位.一是相关促进农村劳动力就业政策的匹配性不强,同时在执行中的稳定性不够；二是监管怎么写作职能尚待完善,劳动管理部门向农村劳动力提供的信息怎么写作、就业指导、失地农民再就业以及维护合法权益等方面还有欠缺；三是就业培训的实效性不足,尽管投入了不少资金和精力,培训的内容、形式没能和劳动力需求市场结合起来,而对各种见习实习基地的考核缺少科学性；四是农场就业和创业带动就业等的效应不明显,现代农业的经营理念和发展方式还单一薄弱,知名农业企业的培育、农家乐旅游开发、都市观光农业等对就业的促进作用不够,农场用工人员的收入基本属于本市最低工资,参加的也是务农人员保险,对农村富余劳动力缺乏吸引力.

3.农村劳动力的就业观念、内在技能不足,外在市场竞争激烈.各区县影响农村劳动力就业的主观因素非常相似：一是部分农村富余劳动力就业期望值高,就业意愿不强.为数不少的农业人员因为房屋出租、土地征收和发放补贴带来相关收入,相比之下,一般就业缺乏吸引力,而较高的待遇、性质、环境等工作预期又很难实现,形成高不成、低不就的就业困境.二是非农技能欠缺.由于学历技术、专业技能培训、年龄体力等方面的不足,不能满足市场化就业需求,造成就业之路越来越窄,尤其是年龄偏大的农富人员.从客观因素来看：一方面企业对专业型、技术型劳动力的需求增大,而对劳动密集型用工需求减少；另一方面外来劳动力和本地农村劳动力出现激烈就业竞争.三是市区大量人口导入带来就业冲击.随着近些年来“四高小区”特别是近年来大型居住社区建设,给近郊区人口结构带来很大变化.如宝山区顾村镇和罗店镇社区基地的建设,几年内沪太路沿线有近40万城市居民导入,给农村劳动力就业带来较大冲击.

4.企业用工的激励作用不够,就业社会化援助水平滞后.虽然上海各区县对企业招用本地农村劳动力给予了一定资金和政策优惠,但大都缺乏持续性,且幅度很低,激励作用不明显,特别是企业最关注的税收减免政策没有优惠,企业用工的动力未能有效激发.另一方面,整个社会对就业资源的整合力不足,能提供就业援助的民间组织发育缓慢,社区就业援助员和志愿者的专业性、公益性和社会性不强,发挥的作用相当有限.

三、深化农村劳动力就业的对策建议

一是加大托底安置,缓解困难人群的就业压力.继续保证“双困人员”和“零就业家庭”100%的安置率,同步提高补贴收入,并放宽认定标准,特别是公益性岗位的正面效应更大,尤其是对大龄无技能富余劳动力而言,建议向弱势就业困难群体正常放开；二是完善社会保障制度.新农保的实行使农业人口的待遇有所提高,但和城保比起来差距不小,从长远发展来看,不同保障体系带来的差别待遇不利于就业的稳定,建议逐步缩小差距,保护农村劳动力和外来劳动力的合法权益,形成良性就业竞争；三是加强管理怎么写作功能.促进农村劳动力就业是个系统工程,从掌握劳动力资源、提供信息、维护权益、就业指导、对失地农民再就业方面还需提供更便捷有效的怎么写作.特别是在就业培训上,加强专业技能培训,提高实效性,加强政策法规和知识培训,提高农村劳动力适应就业环境的能力；四是引导培养合理的就业观.通过宣传、培训、座谈、网络等各种渠道,帮助农富人员合理看待现实社会,合理的给自己定位,培养自谋职业、竞争就业、多样化就业的观念.

继续深化有利于农村劳动力就业的财政政策和措施,营造宽松的社会就业氛围.一方面加大财政资金的投入,一是用于公益性岗位、失地农民、进镇农民等的工资、保险、培训补贴,完善保障本地农村劳动力和外来劳动力正当权益的制度；二是探索以中小企业为主的税收激励政策,对招用本地农富人员的企业实行减免优惠,针对农民“离土不离乡”的就业习惯,鼓励发展适度的劳动密集型企业吸纳就业,培育地区农业龙头企业,支持村级经济发展；三是逐步提高合作农场经营效益,着力提高农场用工人员的收入和保险待遇,同时积极推动以农业为内涵的第三产业发展,联合旅游部门、教育部门、工会部门等,与农业合作发展休闲农业、教育农业、都市观光旅游农业,通过与大都市和城镇的互动促进非农就业；四是扶持非正规就业组织,促进农民非正规就业,非正规就业因其灵活多样性在就业方式中所占的比重增大,在政策上加大扶持并扩大知晓度,特别是对有志创业者提供经营技能、政策资金、税费场地的支持优惠.另一方面当前的相关扶持政策条线多、内容杂,存在农村劳动力不易运用知晓、优惠政策适用对象的大门槛低小门槛高、手续繁杂以及考核指标的科学性欠缺问题,在后续的政策调整中,相关部门需充分考虑农村劳动力的现实因素,体现便捷、可操作性强的特点.

(三)支持社会力量参与,发展就业援助民间组织

农村劳动力的就业流动是以市场调节为主,政府部门的保底安置和管理扶持主要起辅助作用,各种社会力量的支持可以全面整合就业资源,形成共同关心参与的局面.一是支持职业相似度检测机构、企业商会、科研院所、社团工会、劳务所等扶助农村富余劳动力就业.加强在信息怎么写作、就业指导、技能培训方面的沟通共享,努力搭建各区县和郊区农村之间有序的劳动力市场；二是培育和发展就业援助民间组织.就业援助组织能很好地承担与政府、企业、用人单位、社会相似度检测的纽带作用,提供专业性的就业怎么写作,减轻农富人员的就业成本,更好地监督政府、企业和用人单位的用工行为.近些年来上海的就业援助组织发展有了一定起色,但总体还很薄弱,承担的作用有限,在政策鼓励、资金投入、社会氛围上可以加大培育力度；三是合理利用社会资源.虽然在技能培训方面各区县都作了类似的实践,但总体效果不够理想,除了在机构选择、经费支持、管理考核等方面还需深入研究之外,逐步完善向专业性的机构、就业援助民间组织购写公共就业怎么写作、培养专业的就业援助员、加强志愿者怎么写作等,发展创新的空间很大.