本站原创命题二：如何解决新型城镇化的供地矛盾
鼓励全国各地结合实际积极探索“节地增地”经验,进一步丰富保障用地需求的“1+8”组合政策.
对于各地正在试点探索的增加建设用地的办法,国土资源部一方面希望能从中提炼出有益经验,作为下一步制度改革参考；另一方面,却又对试点办法与现行土地管理制度的冲突“心里没底”.
1月11日,2013年的全国国土资源管理工作会议在北京召开.时任国土资源部部长徐绍史表示,保障经济社会发展合理用地需求的新道路就是“1+8”组合政策：“1”就是每年的建设用地增量安排,近几年每年下达计划约700万亩；“8”就是拓展建设用地新空间的8条途径,分别是 “农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发”.
徐绍史介绍,2013年国土资源重点工作之一,就是鼓励各地结合实际积极探索,进一步丰富“1+8”组合政策内涵.
地方试点“节地”计划
当前,在如何增加土地供应方面,来自地方的各种探索创新已经十分活跃.综合经国土资源部授权的各地改革试点经验来看,土地管理制度改革创新确实展现出了巨大的节地潜力.
农村土地整治是拓展建设用地新空间的首要策略.据国土资源部数据显示,通过“田水路林村”综合整治,可新增耕地10%至15%.这些新增加的耕地指标,通过“增减挂钩、占补平衡”现行政策,就可有效地转化为增加地方建设用地的指标.
浙江省在这方面的改革创新比较超前.早在1998年,浙江省就提出“土地整理折抵”的方式,解决市县政府缺少土地整理资金的问题,开启了土地整理折抵指标有偿调剂的改革探索.
据了解,2010年,国土资源部开始在全国范围内开展2010-2020年土地整治规划编制试点工作.作为首批试点城市的浙江省嘉兴市,近三年来共批准整治项目118个,规划搬迁农户3.1万户,复垦新增耕地超过3万亩,不仅促进了耕地保护和节约用地,也为城镇建设发展提供了用地空间保障.
此外,城镇低效用地二次开发,也是地方积极试点探索的一项节地措施.其基本做法是,结合产业升级、城镇更新等工业化、城市化发展目标,通过创新存量用地利用和管理制度,促进旧城区、旧厂矿、旧村镇（简称“三旧”）等低效用地再开发,增加建设用地供给.
广东省是目前全国唯一“三旧改造”试点省份.广东省经国务院同意,从2009年起在全省范围内开展“三旧”改造试点.
有专家总结,广东省三旧改造对现行的土地管理制度有六大突破：简化补办征收手续,允许按现状完善历史用地手续,允许采用协议出让供地,土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造,农村集体建设用地改为国有建设用地可简化手续,边角地、插花地、夹心地的处理有优惠.
数据显示,到2011年底,广东省已完成试点项目2443个,改造面积14万亩,节约用地6.1万亩；正在改造项目1500个,改造面积约15万亩.
增加土地供应的更大一块处女地,是对低丘缓坡用地的开发.国土资源部在黑龙江、浙江、山东、福建、江西、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等省市开展了试点.
基本做法是,结合产业布局和区域统筹,通过创新土地管理制度,调整城乡用地布局,引导工业和城镇建设尽可能使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地,提高土地资源对经济社会发展的保障能力.
浙江省丽水市在全国率先开展了此项探索.自2002年起,丽水从低丘缓坡地集中的南城起步,开始了变山地多、平地少的传统劣势为发展新优势的试验.四年间,政府累计投资10多亿元,平整土地9000多亩,建成占地近10平方公里的水阁工业区.2006年,丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点.
2012年,国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市.目前,规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核,成为全国首个获批的试点专项实施方案.
通过优化城市布局,丽水市减少占用耕地15500亩；工业总产值从2003年的1.8亿元增加到2011年的248亿元；征地费用降低,每亩平均土地成本节约3.8万元,20余平方公里低丘缓坡地开发共计节约成本超过11亿元；征地拆迁涉及的近5000农民,每人可拿到15万～20万元补偿款,收入大大增加,城市基础设施带动了周边村庄的发展.
亟需法律政策层面突破
虽然地方试点出了颇多有价值、可供借鉴的经验,但“创新”与“破旧”的冲突也在试点地区对立、尖锐起来.
如浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大,但因为存在法规政策障碍,进展非常受限.
比如,在历史遗留用地的处理上,各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地,其中不少是低效用地.如果严格按现行法律政策处理,需要补办用地手续,土地变换使用用途后还需重新招拍挂出让,不仅成本高、过程繁琐,而且极易引发利益纠纷,实践中往往阻力很大,甚至无法进行.
另外,现行政策规定,土地出让金执行收支两条线管理,任何地区和部门不得减免土地出让收入.这一规定不利于发挥原土地权利人的积极性和主动性.据介绍,绍兴市红星美凯龙项目提升转型取得成功,当地政府将土地纯收益的60%返还企业起到了重要作用.
上述问题,涉及到现行法规政策的突破.记者了解到,浙江省已向国土资源部提出要求,希望开展类似广东的试点工作.
国土资源部内部人士表示：“要进一步扩大试点范围乃至在全国范围内推行,有赖于法律政策的调整和完善.”
国土资源部一内部人士表示,目前各改革试点,都或多或少地对现行土地管理政策法规有所突破,因而国土资源部对于扩大试点规模相当慎重,而要将试点经验上升为制度“也不是国土部一家说了算”.
中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英曾撰文表示,应把土地制度改革上升为国家安全战略.“因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系,任何土地改革方案不可能取得一致意见.即使最有利于增进国家利益的土地改革方案,也不会取得社会基本共识.在这种情形下,需要少数政治家在改革中采取果敢行动.”
而1月11日召开的全国国土资源管理工作会议透露出的消息是,下一步,国土资源部将在坚持和完善“1+8”组合政策的基础上,按照总结、扩大、深化、新设一批的要求,深入推进国土资源重点领域和关键环节的改革.包括开展宅基地制度改革试点,总结推广农村土地股份制改革经验和做法,探索存量工业用地推出机制等.
有专家乐观预期：如何化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突,将各地的试点经验提升为可操作的实际行动甚或制度成果,答案或许会在2013年揭晓.
（原载于《财经国家周刊》杂志,有删节）