本站原创摘 要 近年来,关于中国土地改革的问题被越来越多的人讨论,其中宅基地的流转问题就是土地改革中重要的一个环节.我们走访了北京的农村,考察北京农村宅基地的现状,总结北京宅基地情况的特点,分析北京的宅基地流转的可能性,和必要性.为北京选择一个合适的流转模式.
关 键 词北京农村 宅基地 流转模式
基金项目：项目名称北京市大学生科技活动,项目编号：201444.
作者简介：刘铭扬、王泽宇、李紫仪、张星涵,北方工业大学.
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-219-03
一、引言
近年来,对于农民是否可以流转宅基地?流转权利是否包括使用权和所有权?流转的方式如何? 等宅基地的流转问题都备受人们关注.很多学者也都提出若干土地流转理论,在重庆,吉林等地也有试点流转进行.并且在十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,《决定》提出的全面深化改革,包括农村土地制度改革. 对于这些问题和理论,本文以所处北京的宅基地进行实证分析,调查农民的流转意愿,是否存在流转可能性,是否应该放开流转.为宅基地流转提供实证上支持.从而完善农户宅基地流转制度,从制度层面和立法层面,理论和实践上提出一个公平合理的方案.
宅基地是农村集体建设用地的一部分,是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员,按照法律法规规定标准享受使用,用于建造自住房屋的农村土地农村宅基地使用权农.村宅基地流转是指依法拥有农村宅基地使用权的农户,将该宅基地使用权和房屋所有权一并,从该农村宅基地使用权和房屋所有权分离出来的部分权能移转给他人的行为包括转让（出售或出租）,入股,抵押,置换（互换）继承等. 现存宅基地的政策随着社会经济的发展相继也出现了问题,农村“一户多宅”“空心村”等现象普遍存在,造成土地资源的利用效率低下,限制宅基地流转,在一些经济发达地区宅基地隐形交易“小产权房泛滥”“无序占地”等现象早已普遍出现. 北京作为经济发展水平很高的城市,在宅基地制度中其共性,也有特有特点.比如：土地紧张地价高,农村村民的收入水平高,耕地少等.为此,我们走访北京的农村,找寻北京的宅基地制度问题的解决方式,为未来制度的建立提供参考.
二、实证分析
我们针对北京拥有宅基地的区县随机选取4个区县的4个村庄进行走访调查,每个村发放填写30份问卷,共计120份.主要调查针对农民的流转意向,宅基地使用情况,宅基地登记情况,农民的收入情况等.分析北京宅基地的具体情况,考察其是否有流转条件,制定北京宅基地适合的流转模式.
(一)军庄村考察分析
军庄村位于北京市门头沟区,是军庄镇下属村委会之一,位于军庄镇政府西侧,109国道28公里处,永定河东岸滩地,地势平坦,海拔138米,村域面积3.05平方公里,耕地1430亩.截止到2010年末全村人口2911人,其中农户726户,1217人,非农户1050户,1694人.其拥有宅基地586处.共635户,宅基地面积127404.95平方米.房屋建筑面积117009.54平方米.非宅基地40户,房屋建筑面积72348.81平方米,建筑占地面积81305.13平方米.
我们共发放收回30份问卷,调查结果如下：受调查者的年龄分布20-30年龄段有5名,30-50年龄段有11名,50-75年龄段有14名.家庭年收入在5万元左右,收入普遍来源于工资,退休金,虽然该村有耕地1430亩,但是村民表示耕地几乎没有,都是外出打工,并且根据其军庄村网站上的数字外出打工人数达到60%.30户村民的家庭人数在5人以上的达到60%.宅基地面积在100平米以上的达到90%.根据询问村民自1984年以后就没有再分配过宅基地.80%的村民反映宅基地正好够住,其余20%村民反映不够地方住,没有人反映宅基地空闲.有60% 的村民表示愿意出售,但前提要合适,选择的方式多为就地转让.
调查分析：由于处在北京的近郊,村民收入水平高,进城打工人数多,由于北京交通便利,并且距市区也并不远,所以宅基地闲置情况少,家中的父母长期在家,子女周末回村的情况普遍,这正是北京宅基地使用的特色.每户基本上是3代同堂,由于北京土地紧张,宅基地的分配自然有所限制,未造成有很多闲置的宅基地,村民普遍担忧出售宅基地后不够钱在北京写房,并且大多数其宅基地为其唯一房产不愿出售,但是村民也表示愿意改善居住环境,也愿意居住楼房,根据调查该村也存在宅基地出租,或私下写卖的情况.并且考虑到该村耕地基本没有,全村基本靠打工来生活.对该村进行宅基地流转也是有基础条件的,并且村民也是在一定条件下有意愿的.
(二)怀柔小杜两河村考察分析
小杜两河村位于北京市怀柔区东南方向,距怀柔区2.5公里,属庙城镇管辖之内.全村总面积927亩,其中耕地面积380亩.全村户数210户,其中非农业51户,农业159户.该村宅基地共148户,目前均出租使用或归个人所有.
此次我们共发放调查问卷30份,收回30份.调查情况如下：调查对象年龄分布为20-30岁5人,31-50岁9人,51-75岁16人.其家庭年收入均在5万元左右,收入方式普遍来源于工资及退休养老金.调查结果显示,对于村委会对本村村民批地的情况,90%以上的村民表示以前落实的较好,但是近些年由于土地资源紧张,所以很多没能落实.问及村中写卖现象多不多的时候,73.3%的村民回答几乎没有,20%的村民认为这种现象很少,6.7%的村民认为有一些.这原因是在于现在城市房价太高,即使把村里的房子卖了也远不够卖城市房子的钱.但关于是否愿意放宽政策让城里人可以写农村宅基地的问题,78%的农民表示赞同,也有22%村民表示不愿意将宅基地出售.调查分析：本次调查对象均为本村长住村民,平均年龄也在40岁以上,对村里情况都比较了解,因此调查结果的可信度较高.小杜两河村是离城区最近的村子,交通便利,地理位置很好,故很多村民并不愿意写宅基地.但是小杜两河村村民大多数支持国家放开政策,允许农村宅基地出售转让.这样既可以让当地农民获得收益,也可以带动本村经济的发展,同时满足了城里人的需求,还可能间接地缓解一部分城市用地紧张的问题.一举多得,何乐而不为.当然,至于宅基地出售转让的具体政策和形式,还需要国家政府与有关部门统一把控,以至村民与受让者的权利都得以保证. （三）下口村考察分析
下口村位于昌平北部15公里,长陵以北六公里,是十三陵镇下属村委会之一,村域面积0.07平方公里,全村320户,610口人,2010年人均纯收入一万元.我们共发放收回30份问卷,调查结果如下：受调查的年龄分布20-30年龄段有2名,30-50年龄段有18名,50-70年龄段有10名.家庭年收入在3万左右,收入来源于打工,种植业,退休金.该村有一定的耕地,且有温室大棚,多种植经济作物.30户村民中在5人以上的有80%.90%的村民反映宅基地正好够住.90%的村民不愿意将宅基地卖给城里人. 调查分析：村民的收入较高,打工的人较多,常住在家中的年龄较大的人较多.村中闲置的宅基地并不多,所以村民普遍没有意愿将宅基地卖出.不过,村民也希望能够依靠政府的新农村建设,将宅基地改成楼房,从而改善住房环境.有较大一部分村民赞同转让宅基地.
(四) 韩村河考察分析
北京市房山区韩村河村,位于北京西南40公里,全村总面积2.4平方公里,粮田2000亩左右,共有791户、2700多口人.该村建成了581栋别墅楼、21门公寓式多层住宅楼,住宅区总建筑面积近20万平方米,建筑面积从每户237至360平方米不等,人均住房面积达70平方米.
我们共发放收回30份问卷,调查结果如下：调查对象年龄分布如下：20-30岁7人,31-50岁8人,51-75岁15人.其人均年收入5万元,收入普遍来源于工资,旅游业收入,退休金及福利.村村民的宅基地所有权全部收归集体,个人仅享有使用权.30户村民中的家庭人数在5人以上的达到70%,该村村民表示可以做到一户一宅,90%的村民均表示住房面积没有空闲,且够住,而且该村规定村民自己的房子只能在本村村民间写卖,不能向外出售.
调查分析：我们具体研究了韩村河村的宅基地历史转变情况和农村宅基地建设使用情况,得知在新农村建设之前,宅基地大小不一,底座有高有低,互相攀比,侵占街道.在1988年首次提出对韩村河村重新统一规划的想法.1993之后是正式的新村建设阶段,所有村民均搬入了别墅楼和小区,且村民只需缴纳小部分费用,该笔费用根据住房样式分为每平米300元、350元、400元、450元不等,其他的费用由村财政承担,集体出资占80%,实行老房1平方米抵新房1平方米,剩余部分采取分期付款的办法,公共设施以及维护完全由集体负担.韩村河村的宅基地建设是一种新时代下的新的村民集体让渡宅基地给村集体,再由村集体统一建设并保留村民使用权的模式,对于解决宅基地流转问题是一种值得借鉴的模式.
三、北京应放宽宅基地流转的必要性,可行性分析.
(一)北京农村宅基地流转的隐形市场已经形成,反应了人们在生活中的实际需要
我们在调查中可知,很多人着急购写宅基地多是因为随着家中人口的增加原有的房屋已经不够居住,但是城市房价太贵.这样一方面可以解决房屋不够用的问题,同时也可以使宅基地发挥其最大的作用.此外,城市人为休闲娱乐.如今,城市环境污染日益严重,城市人尤其是上了岁数的老年人更加怀念农村田园生活的静谧与惬意.农村的生态环境吸引着城镇居民,使得越来越多的市民愿意购写农村宅基地,将其作为今后养老休闲的好去处.
并且农村宅基地隐性市场也慢慢开始形成,农民与城市居民之前的写卖交易在实际生活中有所增加.但是宅基地市场时常出现混乱,最终闹到法院.与其一味的禁止倒不如严格规范.此外,既然这种交易是基于双方的意思自治且表示真实,而且市场已经形成.与其遏制不如政府从实际出发,主动出面规范干预市场,指导人们在实际生活中的交易行为,从而稳定市场.
(二)农民进城发展,特殊保护不再需要
我国宅基地使用权是在特定的历史背景下产生的,宅基地来源于国家对在人们公社时期从农民手中无偿收回宅基地所有权作为一种补偿,只有农民才有权享有.同时在“一户一宅”原则下规定了农民宅基地的无偿取得,保护了他们的利益,确保了每户农民都可以有自己的栖息之地,是对其的一种特殊福利与保障.的确,在那个年代,农民的衣食住行全部依靠于土地,农民又是中国的一大阶级.但是随着我国在各个方面的不断发展,土地对于农民的基础性已经大大减弱了.目前农民在土地上得到的利益越来越少,这就使得现在越来越多的农民来城市打工,而城市的很多便利条件和优越环境让很多农民不愿意再回到村里,有的农民愿意把宅基地出租出去有的人又觉得麻烦不愿意出租,这就导致了一些宅基地闲置的问题.然而留在城市毕竟需要一定的资金支持,资金缺乏又是他们留在城市的最大障碍.因此,卖掉宅基地是缓解他们进程发展困难的最好方法.
四、宅基地流转中国各地区的试点方式
(一)重庆市江津区的政府支持与模式创新
江津区按照“依法、自愿、有偿”和“流转形式多样化与流转主体多元化相结合”原则,积极推进全区土地流转,统筹城乡协调发展,得到了良好的效果.
为了确保农村土地流转健康有序发展,便于农户集中土地招商,江津区政府下发了江津府办发[2007]文件,明确了土地流转过程中土地成片、流转期限、农民权益保护等问题,这对于土地流转具有实用效果.在土地流转过程中,江津区政府鼓励和带动农户将土地承包经营权集中委托流转.具体运作方式是：农户逐户与合作社签订土地流转委托书,合作社再与公司签订流转协议,区农业局和镇街农经部门共同审核流转合同条款,提供重庆市统一的合同范本,确保合同文书规范.2007年,江津区政府出台了农村集体建设用地置换管理意见,提出以复垦宅基地置换建设用地指标,以农村旧房置换规划区新房的具体办法.
(二)天津宅基地换房
“宅基地换房”就是在国家政策的框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集和生态家居的新型小城镇 .农民以其宅基地,按照规定的置换条件换取小城镇中的一套住房,迁入小城镇居住.农民原有的宅基地统一组织整理复耕,实现耕地的占补平衡.新的小城镇除了农民住宅区外,还规划出一块可供市场开发出让的土地,将土地出让收入用于小城镇建设 .可以说天津宅基地换房是成功的,在符合国家耕地保护政策的前提下,让农村土地资源得到了优化利用,不仅提高了土地利用效率、提高了农民生活质量,而且有利于推进城乡一体化. （三）嘉兴开展“两分两换”试点工作
浙江省嘉兴市从1993年开始率先推出了“以土地换社会保障”的补偿方式, 为解决失地农民问题做出了有益的尝试.2008年4月,浙江省委、省政府做出了嘉兴、义乌推进统筹城乡综合配套改革的决策部署.嘉兴市委、市政府结合实际, 以打造城乡一体化先行地为目标,启动开展了 “两分两换”试点工作 .嘉兴“两分两换”是指将农村宅基地与承包地分开、将农民住房拆迁与农村征地分开；农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,加快农村新社区建设.从总体上看,“两分两换”农户签约率高、土地节约成效大,工业化和城市化发展空间增长、农民的财产性收入大幅增加, 公共怎么写作均等化初步显现、新农村建设内涵进一步拓展,建设层次全面提升,试点已经取得了初步成效.
四、北京宅基地流转的构想
(一)国家宏观指导,允许宅基地上市
如今农村宅基地已经形成了隐形市场,暗中交易的事件时常发生,单纯的禁止已经不能适应社会的发展.国家更好的做法是规范市场,宏观指导.首先,应该设立严格的宅基地流转程序.由宅基地的利害关系人向村民委员会提出申请,然后村民委员会根据其情况加以讨论,本来少数服从多数原则,由村民委员会将结果告知当事人.如果没有特殊情况可以流转时,还应到有权部分进行登记.宅基地成立的时间遵循物权法的规则,按照我过物权法第九条的规定,在其他法律没有特别规定的情况下,宅基地使用权是以登记要件为生效条件的.
(二)集体入股,集体建房
北京的特点主要是人多地少,村民普遍耕地少,宅基地面积也不能满足村民的需求.如果村民自愿用宅基地折抵面积,在宅基地的土地上建造楼房,这样既可以改善农民的居住条件,满足农民对居住面积的需求.通过调查我们得出北京村民愿意居住楼房.这种宅基地折抵楼房面积的方法,并不需要农民付出太多钱.北京村民宅基地空出的面积可以集中管理,分成若干股份,归宅基地所有人所有,成立股份公司,参与经营和分红.这种方式的原理是,土地入股公司,并可以引进城市的投资进入农村,有利于农村的建设,并且缓解北京土地紧张的情况.
注释：
王习明.统筹城乡发展与完善农村宅基地制度――以成都市为例.甘肃社会科学.2011（4）.209.
南亚刚,陈景升.农户宅基地使用权流转意愿分析――以吉林市为例商业经济.2010（11）.14.
中国宅基地流转研究综述 黄忠华 杜雪君 虞晓芬 土地市场2012年5月 67页.
毛飞,孔祥智.农村土地流转的政府支持和模式创新――来自重庆市江津区的经验与启示.西南大学学报.2011.126-127.
李云遍.宅基地使用权流转模式探析――天津“宅基地换房”.法制与社会.2012（6）.
陈伟峰,赖浩峰.天津“宅基地换房”调研报告.国土资源.2009（3）.
仇恒喜,汪雷.“两分两换”助推农村土地制度变迁：基于嘉兴经验的理论分析.经济社会体制比较（双月刊）.2010（6）.90-91.