本站原创摘 要 “创卫”对提高一座城市的品质、改善市民的生活环境意义重大,对城市中乱丢乱吐等“邋遢猫”的违章行为,市民深恶痛绝,支持严惩,湛江市政府采取了一些法律处罚措施,但这些法律措施是否合法有效、如何实施更符合法定程序引起热议,本文对此进行深入探讨,从法律的角度进行剖析,希望对实践操作起参考意义.
关 键 词创卫 违章行为 行政处罚 法律建议
作者简介：关一谱,湛江市广播电视大学,法学讲师,法律硕士,研究方向：民商法.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-068-02
《法制日报》2010年7月26日报道,湖南省株洲市政府相继出台“红头文件”,千名市容环卫监督员街头“执法”,催生“以罚代管”.此新闻引起轩然大波,人们不但对湖南省株洲市为达“创卫”城市所采取的处罚措施提出批评,甚至质疑全国各个创卫城市的法律处罚措施是否合法.从2006年到2012年,广东省湛江市创建国家卫生城市走过了6年的时间,今年,湛江进入了创卫的冲刺阶段,为治理城市中乱丢乱吐等卫生陋习、培养湛江人文明的习惯、提升城市品位建设宜居城市,湛江市政府不但请专家到湛江挑刺找问题寻方法,还制定了法律处罚措施.本文拟对湛江“创卫”的法律措施进行探讨,对法律处罚存在的一些问题深入剥析,希望对实操有所裨益.
一、湛江“创卫”处罚措施的法律依据
随意乱丢乱吐乱抛是不文明的陋习,不仅严重污染城市道路环境卫生,影响城市文明形象,更增加环卫清扫保洁作业的难度,对此乱丢乱吐等违章行为,湛江市民支持严惩,政府为此采取了法律处罚的措施.2011年11月1日,湛江市城市综合管理局、湛江市管理行政执法局、湛江市爱国卫生运动委员会办公室、湛江市城乡清洁工程联席会议办公室共同出台了一个文件《关于对城区内乱丢乱吐等违章行为实施委托执法的通告》（以下简称《通告》）,文件明确将处罚权委托给各区的环卫部门.同时,市城市管理行政执法局与赤坎区、霞山区、麻章区、坡头区环卫处正式签订委托书,郑重委托各区环卫处从2011年11月1日起,对市区乱丢吐、乱倒垃圾、乱张贴等适用简易程序的违法违章行为实施行政处罚权.
各街道的环卫人员具有了处罚权,处罚权属于行政权力,必须依据合法、主体合法、程序合法,有市民就提出质疑：湛江市政府出台的《通告》是否合法?环卫人员是否具有执法权?应如何做到程序合法?
二、湛江“创卫”面临的法律难题
(一)湛江市人民政府或其职能部门有无设定行政处罚的权限
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条的规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚.”本条的意思是除全国人大及常委会、国务院、国务院各职能部门和省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府可设定行政处罚外,其他任何政府部门均不能设定.湛江市人民政府依法无权设定行政处罚,那么,湛江市城市综合管理局、湛江市管理行政执法局、湛江市爱国卫生运动委员会办公室、湛江市城乡清洁工程联席会议办公室2011年11月1日共同出台的文件《通告》是否符合法律规定?是否越权设定了行政处罚?
(二)行政处罚的主体是否适格
关于湖南株洲创卫的评论有很多,中广网北京2010年7月27日文章《湖南株洲市容环卫监督员“代罚款”引广泛关注》,对行使处罚权的不是交警,也不是队员,而是身穿“黄马甲”的市容环卫监督员提出了质疑和批评.前车之鉴,湛江市市城市管理行政执法局将处罚权委托赤坎区、霞山区、麻章区、坡头区环卫处的行为是否合法?环卫部门是否具备行政处罚主体的资格?
(三)处罚程序是否合法
乱吐乱丢等违章行为给城市蒙羞,为大家所不齿,但情节相对较轻,《广东省城市市容和环境卫生管理规定》对此行为多处以五十元以下的罚款,《通告》也在此范围内进行处罚.对于当场乱丢乱吐等违章行为,因事实清楚证据确凿,依法应依简易程序当场进行处罚,环卫人员要文明执法就需要掌握简易程序的方法.由于行政权力具有很强的权威性和强制性,为避免暴力执法,人们对处罚的程序多有疑虑：一是执法人员是否应当出示执法?是否应当身穿制服?是否应当出示罚款决定书和?二是罚缴应否分离?
三、对违章行为实施法律处罚的思考与建议
(一)《通告》未设定行政处罚,属于合法的委托文件
为治理城市环境,当地政府对一些违章行为实施行政处罚是合法的,因为湛江市政府及其职能部门无设定行政处罚的权限但具有实施行政处罚的权力.《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有处罚权的行政机关在法定职权范围内实施.”地方政府是具有行政权力的执法机关,问题是其是否在法定职权范围内执法.
根据《行政处罚法》第十四条的规定,其他规范性文件不得设定行政处罚.据此湛江市政府有权设定其他规范性文件,《通告》是湛江市政府几个职能部门联合发文将处罚实施权限委托给环卫部门的文件,属于其他规范性文件,但其内容不是设定行政处罚,而是合法委托文件.依《立法法》之规定,其他规范性文件必须以法律法规为依据,且用词要谨慎和适当.《通告》并未超出地方性法规《广东省城市市容和环境卫生管理规定》的处罚范围,在此文件中,明确规定“依据《中华人民共和国行政处罚法》、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》等法律、法规的规定,经湛江市人民政府同意等制定此文件等”,本文认为用词规范、准确、合法.
(二)湛江市市城市管理行政执法局将处罚权委托赤坎环卫处的作法是合法可行的
根据《行政处罚法》第十七条的规定,“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚.”
第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚.行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚. 委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任.”
湛江市环卫处属于管理公共事务的事业单位,其环卫人员对乱丢乱吐等违章行为更容易发现和管理,符合法律规定,可以成为行政处罚的受委托组织.当然委托机关也不能权力下放后不理不睬,须对环卫部门的处罚行为进行监督,防止其权限过大或出现扰民的现象,并为该行为的后果承担法律责任.
(三)湛江市环卫部门必须严格依法行使处罚权
1.环卫人员进行行政处罚时必须佩带相关
自2011年11月开始,湛江市各街道辖区经常能看到一些环卫执法小组的人员进行巡查,他们成绩显著,成功劝导一些‘邋遢猫’认识到自己行为的错误,但也遇到很多困难,有部分人不理睬或恶语相向并拒交罚款,他们的思想意识不高是原因之一,但很多人也质疑这些执法人员的合法性.在此,执法人员就必须出示相关比如工作证、处罚委托证书及法律文件,告知其作出行政处罚决定的事实和理由,并认真听取违章人员的陈述与辩解.这是《行政处罚法》第三十条、三十一条和三十二条的明确规定.
2.环卫人员必须严格遵循《行政处罚法》关于程序方面的规定
《通告》的最高罚款额是五十元,并无不当,但要注意程序的合法性.
（1）以教育、警告为主,确需处罚的,罚款后应出示正规的行政处罚决定书.根据《行政处罚法》第三十三条的规定,违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下罚款的可以当场作出行政处罚决定.第三十条的规定,行政处罚决定书应当当场交付当事人.这适用的是简易程序.环卫人员一旦发现乱丢乱吐等违章行为,经劝导、教育不听者可当场进行行政处罚,同时必须出示正规的行政处罚决定书.执法人员必须二人以上,并在处罚决定书中签名或盖章.
（2）要求违章人员当场缴交罚款或到银行缴交必须要明确.《行政处罚法》第四十六条第一款规定“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离.”第四十七条“依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定,有下列情形之一的,执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的.”据此,行政处罚的缴交罚款分两种情况：当场缴交和到银行缴交.环卫人员有两种情况可当场罚缴：一是处罚二十元以下罚款的；二是对于“事后难以执行”的；此两种情形均可在出示处罚决定书后要求违章人员当场缴交罚款,还应出示.“事后难以执行”的理解一般指的是公民无法证明自己是违法行为发生地的市、县（市）常住人口的,换言之,如果能够证明是本地常住人口均应到银行缴交罚款.除此两种情况外,其他罚款均应到银行缴交.对于所有罚款必须全部缴交国库,任何人不得截留并私吞.
道路平坦干净了、小区安全卫生了、绿化整洁亮丽了、农贸市场井然有序了、大街小巷不再漆黑了.......这些都是城市人梦寐以求的.所以,我们不能容忍市区中乱丢乱吐等违章行为,?但治理违章行为也考验政府的耐心及合法性.总之,罚款不是目的,主要起教育和警示作用,很多被罚者表示接受和理解处罚行为,也表示印象十分深刻,时刻警醒要注意自己的行为,这对提高市民的素质、创建卫生城市作用重大.但行政处罚在现实中存在很大的难度,本文希望政府对违章行为多以教育劝导为主、以处罚为辅,处罚过程中要文明合法,为湛江市创建国家卫生城市努力营造合谐健康的城市风貌.