本站原创摘 要 从实践的结果来看,一些地方的村民认为自己失去直接提名候选人的权利,选举是在指定的上届村委会候选人范围内,自己的是在“走过场”,选举权利没有得到充分行使.导致村民选举过场化的重要根源之一是目前的法律制度.由于村委会干部组成选举委员会,导致党支部书记以及村委会对选举新一届村委会候选人产生导向作用；由于允许原来村干部提名候选人,导致推行中就由过去的党组织提名候选人演变为村两委干部提名候选人；由于村民小组长的选举及约束机制尚未建立,导致村民小组长的选举无法可依,安排随意.
关 键 词 法律缺陷 村民选举 过场化
基金项目：河南省政府决策研究招标课题“完善、创新村民自治法律制度研究”阶段性成果（B184）.
作者简介：李昱姣,河南教育学院政治理论部教授,法学博士,研究方向：农村发展问题.
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-218-02
现代国家,虽然选举不是的全部,但人民的自由或相对自由的选举无疑是的核心内容之一.亨廷顿认为“选举是的本质,从这一本质中产生制度的其他特征”.“自第二次世界大战后,主流的方法几乎完全根据选举来界定”.基于对的认同和建设社会主义高度法治国家的政治目标的确立,1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会自治法》（以下简称《原修法律》）和2010年颁布的《中华人民共和国村民委员会自治法》（以下简称《现行法律》）,均把选举放置在四项村民自治原则的首位.但是,从实践的结果来看,一些地方的村民认为自己失去直接提名候选人的权利,选举是在指定的上届村委会候选人范围内,自己的是在“走过场”,选举权利没有得到充分行使.①
导致村民选举过场化的原因无疑有多个方面,本文从法律制度纬度揭示其内在因果联系,无疑也有着重要的理论意义和实践价值.
一、在选举委员会的的产生和组成上,由于村委会干部组成了选举委员会,从而导致党支部书记以及村委会对选举新一届村委会候选人产生导向作用,凡选举,都应在选举前由选民按一定要求诸如政党回避、亲属回避、职务回避等,选出一个选举委员会来主持选民登记和选举活动,村民委员会的选举也应如此.依据有利于选举客观公正原则,村民选举委员会应该把任何候选人以及与候选人有一定关联的人排除在外.自《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《试行法律》）颁行以来,我国法律一直规定村民委员会可以连选连任,村委会又是在党支部领导下开展工作,鉴于以往村支部书记和村委会其他干部的同事关系,又鉴于上届村委会干部被再次提名为候选人的资格,村民选举委员会应该把上届村民委员会干部排除在外,选举委员会主任也不应由村党支部书记担任.
在我国的村民委员会选举变迁过程中,1987年至1998年试行阶段,各地的选委会主任或者由乡镇任命,或者由村民代表会议选出,但卡特中心发现：几乎所有的村庄选委会主任都有村支部书记担任.1998年《原修法律》规定：村民选举委员会应由村民会议或者村民小组而非党支部推选出来.这就纠正了由村党组织或乡镇任命的错误做法.但是,没有明确规定村党支部书记和村委会干部不能被推为选举委员会成员,结果1998年以后直到2008年的换届选举中,党支部书记任选委会主任主持选举的情况仍然相当普遍.这里的确无法得到全国性的图景,但就2008年河南省村委会换届选举时的情况看,我们所访问的几个村都是由村支部书记任选委会主任.而《新修法律》第十二条再次规定：“村民选举委员会等由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生”；“村民选举委员会被提名为村民委员会成员候选人,应当退出选举委员会”.但此条文仍然没有没有明确规定村党支部书记和村委会干部不能进入选举委员会,于是,就使村党支部书记依然可以当选为选举委员会主任,村委会干部依然可以进入选举委员会.上届村委会干部依旧担任主持村民选举工作,就有可能造成党支部书记以及村委会对选举新一届村委会候选人的导向作用,就会使村委会干部在提名候选人环节处于优势地位.虽然法律规定了村委会干部被提名为候选人后要退出选举委员会,但其原有的政治资源优势在被提名为候选人时已经得到了发挥,这时的退出选举委员会已经没有什么意义了.
二、在村委会干部候选人的产生环节,由于没有明确不允许原来村干部提名候选人,因此推行中就由过去的党组织提名候选人演变为村两委干部提名候选人.
候选人通过何种方式推选出来接受是选举过程中一个复杂而又极为关键的环节.在试行阶段的村民选举中,由于《试行法律》允许党组织提名候选人,所以,在1998年之前的村民委员会选举中,村党支部控制了村委会干部候选人的提名权.1998年颁布的《原修法律》第十四条明确规定“选举村委会由本村有选举权的村民直接提名候选人.”从法律表面上看起来取缔了村党组织提名候选人的资格,但因为没有明确不允许原来村干部提名候选人,因此推行中就由过去的党组织提名候选人演变为村两委干部提名候选人.实质不变,只是名义变了,前面是以党组织的名义,后面是以组织中的个人的名义.于是,在法律的施行过程中就呈现如此一幅图景：村民开会推选候选人时,普通村民们由于胆怯、自卑、不善表达,闭口不言；村民中个别潜在的有意竞争者,或者对原村委会不满意者,在考量没有绝对优势和把握胜出后也打消了自荐或他荐的念头,沉默不语了.这时,主持提名候选人选举程序的人就是原来的村委会干部,召集人就是和村委会联系较多或关系较紧密的村民小组长,他们基于相对的自信和足够的胆量,就会站出来提名,而所提的人选就必然是上一届村委会成员了,因为法律规定村委会干部可以连选连任.如此一来,主持选举的村干部就凭着既得资源再次被提名为村委会候选人.于是画面就又定格于村委会干部提名、普通村民附和了.即使村民中有个别心存不满者,出于面子和怕得罪人的社会心理,也会采取隐忍敷衍的态度.
由于在候选人产生的环节没有了竞争,原村委会干部或小组长提名的候选人几乎还是原来的村委会干部,那自然在接下来的选举村委会时也没有了真正的竞争.当大局已定,至于的方式和过程是否规范和科学,就已显得无关紧要了.即使认真按法律程序也是“认认真真走过场,踏踏实实搞形式”了,选举在平静和村民的冷漠失望中成为形式和过场.
三、村民小组长的选举及约束机制尚未建立,从而导致村民小组长的选举无法可依,安排随意.在我国的农村组织结构中,由人民公社时期的生产队演变而来的村民小组成为最基本的社会组织,也是最小的社会利益共同体.农村土地等资源的占有和分配都在村民小组内进行,而且,从目前自治体制中,村民小组长和村民委员会之间存在着领导与被领导的关系,所以,村民小组长的选举是一个不可忽视的环节.
但是,长期以来,在我国的村民自治法律制度内容中,村民小组长的选举及约束机制都几乎是一个空白,《原修法律》和《现行法律》对于村民小组长的选举都仅仅规定“小组长由村民小组会议推选”.那么,村民小组长的选举由谁来主持?村民采取什么样的方式?选举的费用怎么解决?这些内容都没有得到明确规定.按照某些省规定的办法：“新一届村民委员会应当在产生后三十日内组织推选村民小组长.村民小组长由村民小组会议比照村民委员会选举的办法推选.村民委员会委员可以作为村民小组长候选人”,那就等于把村民小组长的选举交给了村委会.但实际上这是不尽合理的规定.既然村民委员会委员可以作为村民小组长候选人,那就不应该由村民委员会委员来主持选举.由于缺少具体的法律可依,其结果导致随意性较大.根据笔者调查,不少村庄的村民小组长都是由党支部村委会任命,没有经过村民小组会议选举程序,即使经过村民小组会议选举也是走个形式而已.实证资料如下：河南省周口地区Z村,100%的村民认为该村的村民小组长没有经过选举程序；河南省许昌地区R村,也有97%的农户都认为他们村的村民小组长是有村委会指定的.而且,根据新修法律有关规定,可以断言,在未来的村民小组长选举中,仍然会延续以前的局面.
四、村民代表会议制度初步创立,村民代表选举制度尚处空白,从而导致村民代表选举过程中村民权利的缺失.村民代表会议在目前我国村民自治中是落实其他决策、监督等重要权利的的切实可行的组织形式.由于村民大会规模大、参加人数多、人员素质参差不齐,决策村务大事往往难以形成决议,加上不少村民常年在外务工经商,所以经常召开也实不可行.再者,村民大会是一种临时性的权力机构,在村民大会闭会期间,实际上不存在监督和管理的实体机构.于是,实践中首先由河北青县创新了村民代表会议制度,受到党和有关立法机构的高度重视,目前已在全国得到推广实行,《现行法律》已就村民代表会议的职权做出了明确.法律第二十三条规定“村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作,撤销或者变更村民委员会不适当的决定.”由此可见,村民代表会议实为村民会议的权力受托机关,行使着村民会议的权利,成为村民自治的权力核心,地位非常重要.
重要的地位决定了村民代表的产生应该是十分严肃的政治活动,村民代表的选举必须充分的保障村民的权利.但是,就村民代表的产生形式上,目前不论在法律从实践和法律看,都存在着缺少规范和规定的不完善.在我们的调查中发现,所调查的村庄在村民代表的推举上都采取的是村民小组长指定的方式.当然,这也可以算作实践创新中的不足,但即使按《现行法律》规定:“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人.”如此笼统也无疑不能解决村民小组长（可能受村委会操控）指定村民代表问题.因为,村民会议推选时,村民小组长可以抢先提名推荐,同时,采取举手表决形式,利用村民集体行为中的白搭车主义控制推举.由此可言,在有关村民代表选举法律完善之前,在村民代表的推举环节,也将会产生选举的过场化.
总之,法律是行动的基本依据,行为上的不足必定和法律上的缺陷有着根本的联系.要推进村级村民选举政治的发展,使人民真正充分行使自己的选举权,必须弥补目前法律制度的缺陷.
注释：
①2011年春节期间,笔者带领学生对河南周口、许昌、汝阳、南阳等4个地区的四个村庄进行了抽样问卷调查,结果显示：95%以上甚至100%的农户,都认为村委会换届选举是在走过场.