本站原创作者简介：1.朱艳丽,女,（1986―）,陕西横山人,长安大学政治与行政学院09级研究生,经济法学专业
2.王潇雅,女,(1987―),陕西商洛人,长安大学政治与行政学院09级研究生,经济法学专业
摘 要 ：西北内陆河流域生态环境极其脆弱,加之人类长期不合理的活动,使得该地区水资源环境严重恶化.本文在分析该地区水资源现状的基础上探究水环境恶化的原因,并借鉴国家治理水资源问题的经验,提出完善西北内陆河水资源保护法律制度的建议.
关 键 词 ：内陆河；水资源；法制完善
一、西北内陆河流域自然环境状况概述
西北内陆河地区深居欧亚大陆腹地,属于大陆性干旱半干旱气候,降水量稀少,生态环境破坏严重且不易恢复.此外,尽管西北地区地域广大,但是沙漠戈壁广布,适宜人类居住和生活的范围却十分有限.随着西北地区人口不断增加,挤占有限的生存空间,加上人们对生态环境的保护认识不够,对水资源、土地资源的不合理开发,在快速发展社会经济的同时,忽视了对生态环境的保护致使生态环境质量下降.于是内陆河流域,尤其是其下游地区生态环境普遍呈退化趋势,有的甚至恶化到相当严重的程度,导致河段断流、土地沙化、沙尘暴肆虐.
二、西北内陆河流域水资源问题产生的原因
西北内陆河流域生态环境恶化,既有自然因素,也有经济发展因素和法制建设因素.
(一)自然原因
西北内陆河流域处于祖国的大陆内部,深受大陆性干旱半干旱气候影响,降水稀少,蒸发量大.该地区年降水量几乎在500毫米以下,特殊地区年降水量不足10毫米.长期干旱缺水的后果就会失去植被,植被丢失了,失去了生态平衡很快就会变成沙漠,降水少蒸发量大,干旱缺水动植物加速灭绝,严重风蚀,中国西北地区的沙漠景观也就这样变得越来越典型.沙漠的出现,导致水循环周期延长,河流自然无水补给.
(二)经济活动原因
随着经济的发展,追求利益最大化成为人们从事一切活动的主要目的,于是采取一切尽可能的手段来向大自然所要资源,造成自然承载能力下降,生态状况严重恶化.人们忽视和挤占生态用水导致生态环境严重恶化；滥垦乱牧造成水土流失和荒漠化加剧；粗放的灌溉方式,也导致水资源浪费严重.
(三)生态环境保护的法律制度不健全
西北内陆河的开发利用和管理长期缺乏完善的法制保障,主要表现在：其一,人们的法制意识淡薄,没有将法律的思想落实到具体的实践当中,以至于要求立法的呼声不强烈,即使有法也得不到有力执行.其二,部分河流管理主要依靠行政手段,缺乏有针对性的法律依据.其三,现有的法制体系不够完善,可操作性不强,尚不足以从正反两方面激励守法者和惩办违法者,缺乏维护河流科学管理的权威性.
三、国外水资源保护经验借鉴
环境问题无国界,各国治理环境的方法同样也可以在一定条件下互通有无.根据我国国情,结合西北内陆河流域生态环境的基本情况,再观察国外治理环境问题的鲜活实例,并对国外相关法律制度进行评价,可以从中找寻可借鉴之处.
(一)建立流域水资源保护专门机构
美国建立了田纳西河流域管理局,由国家立法赋予其对田纳西河流域进行综合管理的广泛权限.英国,按流域划分成多个水务局作为流域管理机构对本流域与水有关的事务全面负责、统一管理,在流域内不受行政区划分及行政区管辖权的限制.法国,成立了直接隶属环境部的塞纳河流域水管局.加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心.尽管说各国设立的机构存在一定的差异,但是对水资源作为一个生态系统进行保护的认识都很明确,都注重从流域对水资源的开发利用和水污染的防治做出统一的规划.
(二)构建水资源保护的法律制度框架
以以色列为例,以色列为了保护水资源和实现经济可持续发展,采取了一系列行之有效的措施来缓解因水资源缺乏引起的矛盾.归纳起来,以色列采取的最重要的措施是制定了一系列法律法规用以规范水资源的开发利用.如《水法》、《水井控制法》、《量水法》等,明确规定国家统一管理全国水资源,对水权、用水量、水费征收、水质控制等都做了详细规定.
(三)实行严格的水资源利用许可证制度
以加拿大为例,加拿大依法规范水资源利用行为,在增强有关法律法规的针对性、可操作性的基础上,依法实行水资源利用许可证制度.加拿大法律规定所有水资源归王室所有,其他任何单位和个人用水都要取得用水许可证,在许可的区域和时间内按规定用水,除了为居民生活、探矿和救火而未经登记可以使用水资源,其它情况一律执行严格的许可证制度.这样就既保证了国家的水资源所有权,又提高了水资源利用率.
四、西北内陆河流域水资源改善法制完善
总结西北内陆河流域生态问题的法制原因,也引发了人们对我国当前环境保护法律制度的思考.立法的缺失、执法的乏力、司法的无奈,凸显法治建设的任重而道远.鉴于以上对西北内陆河流域法制建设状况的分析,笔者从法律方面找突破口,认为要治理西北内陆河地区的生态问题,需要做以下努力：
(一)完善水资源保护法律体系
西北内陆河流域水资源缺乏,今后的立法中一定要确立以《水法》为主的水资源生态保护立法体系,建立适合该地区水资源保护的法律法规,使之与现有法律相互衔接,弥补现行法律的空白.实践证明,西北内陆河流域还需要建立关于水资源的相关许可证制度,包括用水许可证制度、排污许可证制度、水资源保护区制度等.只有制度之间有效的配合,才能更好地发挥法律的作用.
(二)提升水资源在生态法律保护中的战略地位
西北内陆河流域立法没有对水资源给予足够的重视,法律法规中也没有体现出水的战略地位.只是笼统的规定,为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害,实现水资源的可持续利用,适应国民经济和社会发展的需要等,法律条文中都对水资源规定的过于原则和简单,从中体会不到对水资源的生态保护有多么重视.西北内陆河流域特殊的水情,尤其对水资源开发利用的依赖程度较高,今后一定要在水资源立法中体现出水的重要性,从而培养人们有效利用水资源的意识.
(三)形成有效的水资源生态管理机制
西北内陆河流域水资源的开发利用,要按流域划分管理范围,而不能固守成规地按照人为划定的行政区域进行管理,以避免不必要的矛盾和冲突.但是就目前情况而言,其水资源的开发利用仍然没有很好地贯彻流域管理的体制,受行政区域的限制,执法不能到位.如果改变上述做法而按照流域水资源的配置特点进行管理,那么这些矛盾的主要方面就迎刃而解.
(四)构建水权交易制度
西北内陆河流域最突出的特点是水资源贫乏,所以关于水资源的产权交易也就显得尤为重要.西北内陆河流域水资源一方面供不应求,另一方面却存在严重浪费现象,造成水资源配置效益低下.要避免这一现象,西北内陆河流域需要建立合理的水权交易市场,通过机制、供求机制、竞争机制来合理配置水资源,这样才能充分体现水资源的稀缺性和价值,实现资源利用的经济效益、社会效益和生态效益.
（长安大学政治与行政学院,陕西,西安,710064）