本站原创摘 要：本文试图通过对城市饮用水源污染保护措施的探讨,为我国将来城市饮用水源污染保护立法的完善提供相应的思路.通过对有关城市饮用水源污染防治的主要问题及其法律审视的研究,发掘城市饮用水源污染防治这一特殊的运行体制,结合国内外的法律法规,饮用水源保护的方法和手段是多样化的,包括科技革新、经济刺激、行政执法和法律调控等.其中,法律调控在城市饮用水源保护中发挥着主导作用.运用法律手段,制定相关的法律法规和技术规范保护饮用水源,是我国"依法治国"方略的要求和体现.一则为人们维护生命健康和生存权、享有良好环境权等合法权利提供了法律保障,二则为人们承担保护水环境,防治饮用水源污染等义务提供了法律依据,再则也为其他方法和手段的施行指引了方向,揭示为今天的诉讼制度建设、司法改革和法律职业者的角色定位提供了可行性前提.
关 键 词 ：城市饮用水 环境保护 法律审视 立法现状
一、我国城市饮用水源污染防治立法现状
随着我国经济的发展和人口城市化的趋势,排放到环境中的污水量日益增多,水质日趋恶化,严重威胁饮用水源的质量.我国随着工业的迅速发展加剧了饮用水源水质的恶化.就地表水源而言,据中国环境监测总站2006年6月发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》显示：有16个城市水质全部不达标；有74个饮用水源地不达标；有5.27亿吨水量不达标.就地下水源而言,国家环保总局《2005年中国环境状况公报》指出地下水污染存在加重趋势的城市有21个,主要分布在西北、东北和东南地区.我国城市饮用水源水质污染严重威胁饮用水安全.目前,全国有7亿人饮用大肠杆菌超标水,1.64亿人饮用有机污染严重的水,3500万人饮用硝酸盐超标水.其中,饮用不安全水的农民达到3亿之多.日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能,进一步加剧了水资源短缺的矛盾,而且严重威胁人们的饮用水安全和身体健康.
而我国饮用水源保护的人大立法主要有《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》.1989年的《环境保护法》没有直接对城市饮用水源作相应规定,但是其中一些条文体现了饮用水源保护的内容,为城市饮用水源保护提供了环境保护基本法的支持.如第17条规定各级人民政府对具有代表性的重要的水源涵养区域应当采取措施加以保护,严禁破坏；第20条规定各级人民政府应当防止水土流失、水源枯竭现象的发生和发展.2002年的《水法》明确了我国水资源的权属关系和管理体制,强调了饮用水源保护区制度,为我国城市饮用水源的流域管理和保护提供了指导.该法第3条规定水资源属于国家所有；第12条规定国家对水资源实行流域管理与行政管理相结合的管理体制；第33条规定国家建立饮用水源保护区制度,保障饮用水安全；第34条规定禁止在饮用水源保护区内设置排污口；第67条规定了在饮用水源保护区内设置排污口应承担的法律责任.1996年《水污染防治法(修正)》规定了饮用水源保护区的划分和防止水源污染的内容,为我国饮用水源保护区的维护和管理提供了法律保障.如第2l条规定在生活饮用水源受到严重污染,威胁供水安全等紧急情况下,环境保护部门应当报经同级人民政府批准,采取强制性的应急措施,包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物.此外,第27条规定在生活饮用水源地的水体保护区内,不得新建排污口.第49条规定了在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的,由县级以上人民政府依权限责令停业或关闭.
二、国外城市饮用水源污染防治立法借鉴
和国内相比较,国外对饮用水源污染防治有着许多先进经验.如《美国公共健康怎么写作法》第14 编对城市饮用水水源保护作了专门规定,要求建立水源保护区计划,"水源保护区"是指作为公共水系统水源的水井或井区周围的地面的和地下的,污染物可能通过其到达水井或井区的区域.该法明确规定：对于每一水源,根据所有实际可能的关于地下水流动、灌注和抽取的水文资料和其他州认为的确认水源保护区所需信息来划定水源保护区；鉴定水源保护区内所有潜在的可能不利于人体健康的污染物来源；描述包括合适的技术援助,财政援助,控制措施的实施,教育和培训示范工程等在内的计划以保护水供应,包括在水井或水源被污染的情况下关于提供替代用水供应及地点的应急计划；包括考虑到新水井的水源区内污染物所有潜在来源的要求.
在德国,饮用水被确定为生活中的第一物质材料,城市饮用水水源保护在德国占有很重要的地位.德国人经过100 多年的长期实践,迄今为止已建立近20000 个饮用水水源保护区.在德国,城市饮用水水源保护区的建立与保护要符合法律程序,城市饮用水水源保护区的建立程序是一道司法程序,主要有以下程序,第一步,提交建立城市水源保护区申请报告,一般由水厂提交,有时也可由国家机构提交,由国家专业负责机构受理；第二步,划定城市水源保护区和制定保护措施；第三步,公布城市水源保护区初步方案；第四步对水厂与受害者之间的矛盾进行调解；第五步,对城市水源保护区由国家专业负责机构负责监督执行.在情况发生变更的情况下,对城市水源保护区进行更新修改.德国城市饮用水水源保护区划分的原则是争取将取水口所在流域全区划定为城市水源保护区,城市水源保护区至少要包括流域区内取水口上游区,城市水源保护区内部分级划出2到3个分区,分区保护,分区一般呈环带或半环带状,以取水口为中心向外展开.城市水源保护区的面积一方面要足够多,至少满足保护水质的基本要求,另一方面要尽量少,以便减少城市水源保护区对当地生产与经济发展带来的消极影响.作为德国饮用水重要来源的地下水,德国加强与完善了《地下水水源保护区条例》.另外对饮用水专用露天水库,湖水水源保护区进行水源保护区规划.对水源保护区内经济活动的规划原则进行了规定,污染可能性最大的生产经济活动安排在区,污染可能性小的生产经济活动安排在二级区,一级区保证无污染,绝对安全.
三、城市饮用水水源保护的立法建议
加强对城市饮用水水源保护,需要综合运用法律、政策、行政、经济和社会等多种手段综合施治,而其中最为基础和根本的手段是法律保护的手段.因此,针对我国水源保护的实际需要制定相应的专门性法律法规,把我国水源保护工作纳入法制化轨道,是十分重要和紧迫的.
第一,确立水源保护原则.确定水源保护原则是全面构建水源地保护制度的前提和依据.要构建水源保护法律制度应当坚持和遵循以下原则：保护绝对优先原则；安全第一预防为主原则；科学保护区域协调原则等等.
第二,建立水源地保护的行政管理体制.城市水源与一般水体不同,需要实行更严格和有效的行政监督和管理.曾经的松花江特大污染事故已充分暴露了我国多部门管理缺乏协调性的缺陷.加强对城市水源的保护,需要以生态系统综合管理的理念为指导,科学协调人与自然、经济与社会、保护与利用的关系,建立统一、协调、有效的水源地保护行政管理体制.
第三,划定水源保护区.《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定："国家建立饮用水水源保护区制度.饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时,可以在饮用水水源保护区划定一定的区域作为准保护区.饮用水水源保护区的划定,由有关市、县人民政府提出划定方案,报经省、自治区、直辖市人民政府批准."划分饮用水源保护区,对饮用水源进行保护是一项重要而有效的预防性措施,是进行水质监测与保护的前提和基础,更是水源立法保护的一项重要任务.
第四,公众参与水源保护.只有把水源保护区内的人为活动引导到维护水环境、保护水安全的轨道上来,实现全社会的自觉保护,才能够实现水源地的持久有效保护.立法应当为此提供保障和依据.参与水源保护是公众普遍享有的环境权,不是用水者的专利.我国立法已均对公众参与水资源保护、环境保护作出了相关规定.在现有生产力和科技水平下,保护城市饮用水源,核心任务是要处理好保护水源与发展当地经济的关系问题.如因保护水源影响当地群众生活问题改善,水源地保护的保护策措施也将难以落实.