本站原创摘 要 ：中国地方融资平台最大的问题之一是治理结构的不完善,主要表现在城投公司法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”.导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴.要化解我国的资产负债表风险,关键是要保持经济可持续增长和促进发展方式转型.
关 键 词 ：金融体系；地方融资平台；主权资产负债分析
中图分类号：F830.9 文献标识码：Ａ
文章编号：1005-913X（2013）01-0075-02
一、中国金融体系的概况
中国金融体系和一些发达国家如美国和日本的有很大区别.从狭义来说,金融体系是金融机构及其相互交易关系.但是在中国,金融体系有自己的特色,那就是高度受控、甚至是依附于政府.例如,中国的央行对各商业银行有金融组织上的调控关系,还存在行政上的直接管理关系.又比如,在西方财政和货币政策是相互独立的,在中国财政政策却常常要求银行的“配套措施”,实质上也有货币政策的效果.最后也是非常核心的一点是中国几乎不存在由市场来自主定价的利率.当然,世界上任何一个国家的金融体系,都包含政府的因素.不过在中国,政府的因素格外活跃,可以说扮演着一个核心的角色.考察中国的金融体系,从广义来说,就不能局限于金融机构,而必须看到政府的作用.
二、中国金融体系可采取的措施分析
中国的金融机构并没有受到国际金融危机的太大冲击.原因正是中国通过政府对利率、汇率等主要金融变量的严格控制,通过对资金跨境流动的严格管制,人为地挡住金融海啸.在这个过程中,中国政府自身实际上承受了巨大的压力.例如,中国的国家财政在过去若干年中多次向银行体系注资,剥离不良资产.如果没有上述注资,这次金融危机下中国的银行绝不 会那么轻松脱身.又例如,为了控制跨境资金流动,中国政府一直采取严格的售结汇制度,使得外汇过分向政府手中集中,累积高达两万亿美元,相当于中国GDP45％的巨额外汇储备.从积极的方面来说,这些钱掌握在政府而不是私人手中,基本没有投入到国际金融市场的炒作,是中国此次避免了在金融危机中遭到巨大的直接损失的主因.但是,从消极方面来说,如此巨量的资金掌握在一个决策中心即政府手中,投向渠道极为单一（其中7000多亿美元是持有美国国债）,由于闲置、浪费、汇率波动和投资失败而已经造成的损失,绝不是个小数字.比较中国和美国在维护金融体系方面的不同做法,可以看出,两国的政策手段各有千秋,也各有弊端.美国是让金融体系尽可能独立于政府,市场化运作,但是出了大问题之后,政府还是不得不出来收拾残局,最终政府花的钱也不少.如上所述,中国政府一直是金融体系的稳定锚,是担负无限责任的写单者,这样固然可以大大提高金融体系抵抗冲击的能力,但也有一个巨大的隐患,检测若中国这种体系出了问题,那就连个收拾残局的人都没有了.
三、中国金融体系和财政体系的关联度
中国的金融问题和财政问题是直接紧密关联的.只要中国的财政稳定下去,金融体系就一定能稳住.反过来说,检测若发生中国式金融危机,就不会像西方国家那样,表现为“纯粹金融”的危机,而会表现为财政和金融体系互相拖累的一种恶性困境.据银监会的统计,截至2010年6月末,地方融资平台贷款达7.66万亿元；另外,据债券市场的统计,截至6月末,城投债（含中期票据和短期融资券）余额为4882.5亿元,再加上财政部怎么发表的地方政府债券2670亿元,截至2010年6月末,地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元.根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%,最高的达364.77%.
四、中国地方融资平台及其债务分析
中国地方融资平台最大的问题之一是治理结构的不完善,主要表现在城投公司法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”的局面.之所以造成这种现象是由于城投公司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权以及国有资产等方式出资设立的,为促使城投公司更好地为地方政府怎么写作,地方政府往往委派相关政府官员到城投公司担任要职.虽然这导致了城投公司治理结构的不完善,但却也密切了与地方政府关系,有利于获取政策支持和优势资源.
地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确,经营性资产缺乏,经营收入少.中国地方融资平台大多数既承担了融资功能又承担投资、经营功能,而又以融资和投资功能为主,一些地方政府为增强地方融资平台融资能力,将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台,由于这些资产无法产生收入,因此往往导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴.
当前,监管部门正着手对地方融资平台债务的分类管理,这有利于规范现有债务,能够起到缓解债务风险的压力.另外,这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为.首先,根据规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务,地方政府融资主体将受到限制；其次,规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台,地方融资平台资产规模将受到较大的限制,融资能力将下降；第三,不允许地方财政担保融资,也将降低地方融资平台融资能力.总体来看,这些规范性要求的出台既有利于规范地方政府现有债务,又有利于控制未来债务的无度扩张,能够较好控制地方政府债务风险.在这个过程中,需要合理把握调控力度,防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道,可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”,出现半拉子工程.
虽然近两年地方债务增长迅猛,导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高,但从全国水平来看,2009年末地方政府债务率约为130%,仍处于较合理水平,地方政府债务整体风险不大,全面爆发债务危机的可能性很小.目前正在进行的地方债务规范监管,更有利于防范这种全面的地方债务风险. 此外,从全国债务情况来看,截至2009年末,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%,日本2010年2月该比例达到229%,2009年末欧元区16国平均水平也达到78.7%,由此可知,根据国际标准比较,中国政府债务风险较小.
也有不少金融机构担心,一旦个别地区出现地方债务危机,以中国现有财政制度,会如何处理?从统计数据比较分析,当前虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难,但政府的财政状况良好,2009年全年财政收入达到3.59万亿元,是全国地方本级财政收入的1.1倍.如果少数地区发生债务危机,政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援.
五、中国主权资产负债分析
中国主权资产负债表近期的风险点主要体现在房地产信贷与地方债务上,中长期风险则更多集中在对外资产负债表、企业债务与社保资金欠账上,这些风险大都是或有负债风险,且与过去的发展方式密切相关.2010年,企业部门债务占GDP的比重已逾100%,在银行主导、信贷资产构成我国金融资产主体的金融背景下,这种状况蕴含较大的系统性风险,国际发达经济体的危机将呈长期化趋势,中国经济的未来发展将长期面临恶劣的外部环境.
需要指出的是,要化解我国的资产负债表风险,关键是要保持经济可持续增长和促进发展方式转型,包括应逐步减少政府对经济活动的参与和干预,降低或有负债风险；重塑与地方财政关系,创新城市化融资机制；切实发展资本市场,推动融资结构从债务性融资为主向股权性融资为主转变,以降低全社会的杠杆率,缓解企业的资本结构错配风险；调整收入分配格局,深化国有经济布局的战略性调整,应对社保基金缺口的风险.
国家资产负债表在西方部分发达国家多年前已有发布.作为一种宏观经济分析方法,国家资产负债表的主要功能是用精心设计的理论框架、一系列定义清晰的概念和一整套处理数据的方法,表列整个国家的“家底”,揭示主要经济活动之间的对应关系,提示未来改革的方向.
六、结论
从中国社会科学院日前首次推出的中国国家资产负债表及其数据分析报告中可以看出,2010年中国主权资产净值接近70万亿元,2000～2010年,中国各年主权资产净额均为正值且呈上升趋势,这表明中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债,因此,在未来相当长的时期内,中国发生主权债务危机的可能性极低.
［责任编辑：文 筠］