本站原创作者简介：
杨荣珍(1965-),女河南濮阳人,对外经济贸易大学WTO研究院研究员,研究方向为世界经济、国际贸易.
基金项目：
教育部人文社科重点研究基地重大项目(05D790073)；对外经济贸易大学“211工程”三期重点学科建设项目(33039)
摘 要 ：反倾销措施的写施效果主要体现在两个方面：对倾销进口的贸易限制作用和对国内严业的救济作用.文章通过对新闻纸反倾销案前后贸易与生产相关数据的分析,指出该案反倾销措施对指控产品进口具有明显的限制作用,在措施实施早期对国内产业的经营状况改善具有明显的促进作用,但在措施实施后期由于其他因素的影响而导致反倾销的救济效果弱化.
关 键 词 ：新闻纸；反倾销；效果
中图分类号：F741.1
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2009)06-0047-05 收稿日期：2009-02-03
反倾销作为一种贸易救济手段,其追求的目标是保护国内产业免受低价倾销进口所带来的损害.截至2008年12月31日,中国已对54种进口产品发起了反倾销调查,并对其中的40起案件做出了实施最终反倾销措施的终局裁定.1997年中国建立反倾销法律制度后发起的第一起反倾销调查就是新闻纸案,根据该案调查结果对进口新闻纸实施的反倾销措施在经过2003年的复审后至今仍然有效.在长达10年的实施期内,该案反倾销措施是否达到了贸易救济的效果、国内产业的发展状况如何,值得我们关注和探讨.
一、基本案情
1997年11月lO日,吉林造纸(集团)有限公司、广州造纸有限公司等9家企业代表中国新闻纸产业向对外贸易经济合作部提出了对来自加拿大、韩国和美国的新闻纸进行反倾销调查的申请.对外贸易经济合作部决定于1997年12月10日对来自美国、加拿大、韩国的新闻纸反倾销调查正式立案.被调查产品是新闻纸,在中华人民共和国关税税则中的序号为48010000.
1999年6月3日,对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会发布终裁公告.决定对原产于加拿大、韩国和美国的进口到中国的新闻纸征收反倾销税,实施期限自1998年7月10日起为5年.各被诉公司反倾销税的税率为9％-78％.
2003年5月9日,吉林纸业股份有限公司、广州造纸有限公司等12家企业代表中国新闻纸产业向商务部递交反倾销复审调查申请,商务部于2003年7月1日发布公告,对原产于加拿大、韩国、美国的进口新闻纸所适用的反倾销措施进行期终复审调查.2004年6月30日,商务部裁定如下：如果终止征收反倾销税,加拿大、美国、韩国被调查产品对中国的倾销很可能继续或再度发生；如果终止征收反倾销税,加拿大、韩国、美国被调查产品对国内产业的损害有可能再度发生.国务院关税税则委员会决定,保留原新闻纸反倾销税,即自2004年6月30日起,对进口到中国境内的原产于加拿大、韩国、美国的新闻纸仍然按照原对外贸易经济合作部1999年第4号公告公布的征税范围和税率继续征收反倾销税,实施期限为5年.
二、反倾销措施对新闻纸贸易的影响
反倾销措施的经济影响非常广泛,但最直接的是对贸易的影响.已有研究成果显示,反倾销措施实施后对进口国贸易的影响主要表现为：贸易限制效应(tradedestruction effect)――反倾销限制了来自于指控对象国的进口数量和金额：调查效应(reputation／harasent effect)――即使未做出终裁征税裁决,反倾销调查本身仍然起到对指控对象国贸易的限制作用：贸易转移效应(trade diversioneffect)――非指控对象国受益于反倾销而增加其在进口国的市场份额(鲍晓华,2007).
反倾销贸易效应的不同表现为评价反倾销的贸易救济效果提供了路径：贸易限制效应和调查效应的存在证实反倾销对救济国内产业的积极作用.而贸易转移效应的存在则削弱了贸易救济的效果.
(一)贸易限制效应 采取反倾销措施的一个必备条件是调查期内存在倾销进口产品的大量增加,而实施反倾销措施的目标之一就是限制倾销产品的进口数量,以减少或消除倾销进口产品对国内产业的冲击.新闻纸反倾销案在调查前后的进口数量变化印证了这一判断.
新闻纸反倾销调查是在1997年12月发起的,因此,我们可以将1996年、1997年的新闻纸进口情况作为调查发起前的基础数据.由表1可见,在反倾销调查发起前,1996年、1997年来自三个调查对象国的新闻纸进口数量都达到了一个历史高位.并导致新闻纸进口总量也在1997年达到历史最高值(453,385,115千克).反倾销调查发起后,1998年来自美国和加拿大的进口新闻纸数量出现大幅下降,分别比上一年下降了89.61％、84.80％,来自韩国的进口新闻纸虽然在1998年还延续了一个上升趋势,但在1999年也出现了大幅下降(-86.05％).1998年,中国新闻纸进口总量也出现了较大幅度的下调(-47.86％).进口数量的急骤下降说明反倾销调查的发起对被调查产品进口的影响非常明显.
反倾销措施正式实施后的1999年,贸易限制效应进一步显现.1999年.来自美、加、韩的进口新闻纸数量分别较上一年又下降了90.80％、98.10％和86.05％.
2003年7月发起的反倾销复审同样也产生了对被调查产品的进口限制效应.2003年,出于对反倾销措施5年期即将到期的预期,新闻纸进口数量在连续5年下降后出现了较大的回升,来自加拿大、韩国的进口数量分别较上一年上涨了290.15％和65.0％,来自美国的进口虽然在2003年是下降的,但在此之前的2002年则有一个提前启动的迹象.该年进口量较上一年上涨了401.57％.然而,经过反倾销复审程序,在2004年反倾销调查机关决定继续征收反倾销税后,被调查产品的进口数量再次出现下降,来自加拿大、韩国的进口下降了28.31％和56.35％,来自美国的进口虽然在2004年出现小幅上涨,但在随后的2005年、2006年又出现连续下降.
如果再对比反倾销发起前的1997年的数据和10年后的2006年的数据,可以更清楚地看出在整个反倾销措施实施期间对贸易产生的限制效应.2006年,自美国、加拿大和韩国进口的新闻纸数量仅分别相当于该国1997年进口量的0.27％、0.41％和0.02％.此外,2006年中国新闻纸的总进口量也仅相当于1997年的3.08％,说明反倾销对进口数量的总体影响是非常显著的.
(二)贸易转移效应 贸易转移是指反倾销指控对象国减少的市场份额被非指控对象国的进口增加所填补.使涉案产品的进口贸易量在指控对象国和非指控对象国之间发生了转移.贸易转移的存在根源于反倾销的国别歧视性,即一件反倾销案不可能对所有进口来源国提出调查,反倾销税仅向那些反倾销指控的特定对象国征收(唐宁,2004).因此,区分指控对象国(named country)和非指控对象国(non-named country)就格外重要.尽管反倾销会限制从指控对象国的进口,对本国产业起到保护作用,但是非指控对象国可以通过增加它们对目标市场的销售来部分抵消这种限制和保护的效果.如果贸易转移效应比较明显,反倾销税对进口产品的限制比起本国产业期望的救济效果就要小得多.因为不仅本国国内产业是反倾销措施的受益者,非指控对象国也从其竞争对手(指控对象国)的牺牲中获取了净收益.
大多数反倾销案件都会产生一定的贸易转移效应,只是这种效应在不同的案件中发生的程度不同而已.考察贸易转移对反倾销效果的影响,应当注意评估两个方面的变化：一是来自指控对象国和非指控对象国的进口数量变化情况；二是被调查产品进口总额的变化情况.前者可以反映出来自非调查对象国的进口对调查对象国原有市场份额的替代作用：后者则可以用来评估反倾销调查对进口限制的总体作用及反倾销措施产生的利益是否大量流失到非指控对象国.
分析表2数据可知,新闻纸反倾销调查发起后,来自指控对象国的进口占总进口份额的比重急骤下降,由1997年的61.75％下降至1998年的33.06％,并进而降至1999年的4.79％,此后几年该数值均低于10％.与此同时,来自非指控对象国的进口新闻纸在进口总额中所占比重则有了大幅上升,由1997年的38.25％快速上升至1998年的66.94％和1999年的95.21％,并且其后若干年该数值均高于90％.这一变化说明非指控对象国的进口存在相对份额的显著增加,但并不能由此判断该案存在明显的贸易转移,因为判断贸易转移的一个重要指标是指控对象国减少的进口数量是否由非指控对象国的进口弥补.分析表2相关数据可知,1999年,在指控对象国进口数量大幅减少(－84.84％)的同时,非指控对象国的进口存在显著增加(48.98％),同时,总进口数量也是增加的(4.74％),说明该年存在完全程度的贸易转移,非指控对象国的进口完全弥补了指控对象国的进口减少.非指控对象国在反倾销调查中获取了一定的利益.但纵观非指控对象国进口数量的变化趋势,可见1999年之后并未再出现显著增长(除2003年因第一次反倾销措施即将到期出现了较大幅度的增长外),基本维持在10-20万吨的水平,说明该案非指控对象国从反倾销调查中获取的利益是有限的.另一方面,从新闻纸进口总量的发展情况看,总体上呈现下降趋势,说明虽然存在一定的贸易转移,但非指控对象国的进口不能完全弥补指控对象国进口的减少.反倾销对进口的限制作用仍是主要的方面.
三、新闻纸反倾销案对国内产业的影响
国内产业是否因国外商品大量倾销进口而遭受损害是实施反倾销措施的一个前提条件,而反倾销措施实施的主要目的正是补救国内产业因倾销而造成的损失.因此,反倾销措施是否有效地保护了国内相关产业是评价其实施效果的另一个重要方面.
(一)新闻纸生产量和消费量 从表3可以清楚地看出,在反倾销调查发起前的1996年,国内新闻纸产业的生产量占国内消费量约95％,而在反倾销调查发起的1997年,在消费量较上年增长的同时,国内产业的生产量则出现下滑,占消费量的比重也下降至66％,国内产业损失的市场份额正是由来自调查对象国的大量进口所替代占有,反映出倾销进口严重地影响了国内产业的生产,挤占了国内产业的市场份额.1997年12月发起反倾销调查后,1998年国内产业的生产量开始恢复逐年增长,国内生产量占消费量的比重也相应出现逐年增加,直至2001年恢复至接近反倾销调查前的1996年水平.2002-2003年,随着反倾销措施实施的5年期即将到期,新闻纸的进口量又开始增加,国内产业的生产量虽然也在逐年增长,但占消费量的比重又出现一定程度的下滑.2004年后,通过反倾销的日落复审决定继续征收反倾销税,国内产业的生产量在2004～2006年出现大幅增长,占国内消费量的比重重新恢复至95％以上,甚至在2006年出现国内生产量超过消费量的现象,并直接导致新闻纸出口在该年大量增加,达到32万吨,是2005年出口量的16倍.综上所述,反倾销在恢复国内产业生产量、保持国内产业的市场占有率方面,起到了积极的作用.
(二)新闻纸进口 观察表4所示我国新闻纸进口单价的变化情况,可以看出反倾销调查在一定程度上影响了新闻纸进口的变动：1997年反倾销调查发起前夕,新闻纸进口单价从1996年的548.92美元,吨锐减至478.54美元1吨,说明倾销进口的存在压低了产品.原外经贸部1998年7月9日公布的《新闻纸反倾销调查初步裁定》也曾认定：1997年加、韩、美三国向中国市场出口新闻纸分别比1996年下降10.78％、7.79％、15.3％.1998年发起反倾销调查后,进口单价迅速上涨至594.81美元／吨,说明产品生产商、出口商和进口商为应对反倾销调查采取了上调产品售价的对策.采取反倾销措施后的几年,进口单价维持在550美元／吨的水平之上.而在采取反倾销措施第一个5年期限即将到期的2002年、2003年,新闻纸进口再次出现下降,说明国外厂商对反倾销措施到期取消有一个预期.2003年经过反倾销日落复审决定继续征收反倾销税后,2004年进口新闻纸再次恢复到497.34美元／吨以上,并在此之后两年持续走高.上述分析表明反倾销措施对产品存在较明显的影响.
(三)对国内新闻纸生产商影响的个案分析.1997年提起新闻纸反倾销调查申请的9家企业中,有7家先后成为上市公司或成为上市公司的主要股东,分别是：福建南平造纸厂、岳阳造纸(集团)有限公司、吉林造纸(集团)有限公司、宜宾纸业股份有限公司、江西纸业有限责任公司、石砚造纸厂和齐齐哈尔造纸厂.综合分析上述各公司在反倾销前后的经营状况,虽然各公司的具体情况有所不同,但都在反倾销措施实施后的最初几年实现了较好的赢利,说明反倾销措施在一定阶段对国内产业实现了一定的救济效果.但如果继续考察随后几年各公司的经营状况,可以发现,虽然反倾销措施在经过日落复审后得以继续实施,但最初提出反倾销申请的绝大多数公司在2003年后赢利出现了负增长,有些公司停产或最终被迫转产,退出新闻纸生产行业.这说明反倾销措施并不是一剂万能的“救世良方”,虽然它在救济国内产业方面可以起到一定作用,特别是在反倾销措施刚开始实施时这种作用还是比较明显的.但它并不是决定国内产业经营状况的根本因素.
1.投资过快增长导致市场供应大于需求.反倾销措施实施后的最初几年,新闻纸进口大量减少,而国内市场需求仍在逐年增加,为国内产业提供了较大的市场空间.在此情况下,国内相关企业纷纷扩大投资,增加生产能力,最终导致新增生产能力远远超过消费水平的增长.如：福建南平纸业投资9亿元引进芬兰纸机,年产18万吨低定量胶印新闻纸林纸一体化于2003年批准立项,2005年形成年产50万吨生产能力等.
2.该产业新进入者的竞争.在新闻纸反倾销之前,国内新闻纸生产厂家主要集中在提出反倾销申请的9大企业,当时的生产能力占国内生产能力的90％以上.而在此后,随着改革开放的推进,不断有新的企业进入该产业,包括全外资企业、中外合资企业和民营造纸企业.2003年新闻纸主要生产企业已由9家增加到14家,新进入企业包括华泰纸业、武汉晨鸣、泛亚潜力等,并且华泰纸业的产能已经超过传统的新闻纸龙头企业广州造纸、福建南平纸业等位居所有企业首位.上海泛亚潜力纸业有限公司是新加坡、美国与中国合资的新闻纸专业生产企业,外资占股90％,2002年产能已达到13.5万吨,其二期新闻纸项目年产将达40万吨；2003年,新加坡泛亚纸业占股80％与河北赵县龙腾纸业合资成立泛亚龙腾股份有限公司,其投资33亿元建成的微涂新闻纸生产线于2005年投入运行,年产量达33万吨.2003年新闻纸反倾销复审时,申请人中除原有的7家企业外.新增了5家企业：武汉晨鸣汉阳纸业股份有限公司、上海泛亚潜力纸业有限公司、东营华泰纸业有限公司、福建龙岩造纸有限责任公司和广西壮族自治区柳江造纸厂,它们代表了当时国内新闻纸生产的主要生产企业.
3.生产成本的增加.造纸行业是个典型的具有规模经济优势的行业,产能大小将较大程度影响企业成本.新闻纸生产需要耗费大量的资源,其原材料包括木材、废纸、煤、电等,而这些原材料由于供应短缺,近年来一直居高不下.一方面是生产成本的增加,另一方面是新闻纸市场供大于求,成品难以提升,必然压缩了企业盈利空间.
4.省略)
注释：
①“中国贸易救济信息网(http：//.cacs.省略)”调查机关公告资料.
②中华人民共和国对外贸易经济合作部公告1998年第2号.