本站原创摘 要 研究美国对外经济政策有三种路径,分别是以体系为中心,以社会为中心和以国家为中心的研究路径.以体系为中心的研究路径强调国际政治经济体系的结构性特征对美国对外经济行为的影响和制约；以社会为中心的研究路径则将关注的焦点放在美国国内社会不同的利益集团在游说和组织动员方面的力量对比：而以国家为中心的研究路径认为美国对外经济行为是国家本身的官僚政治运作的结果.三种不同的研究路径为理解美国对外经济政策提供了不同的视角,但它们彼此互不排斥,在分析美国对外经济政策的不同时间段,不同问题领域时,具有各自程度不同的解释力.
关 键 词 国际体系 国内社会 国家 美国对外经济政策
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2008)06-0072-79
关于国家对外经济政策的研究属于国际政治经济学(IPE)和比较政治经济学(CPE)的交叉领域.IPE和CPE分别主要侧重于研究国际或国内层次上的国家与市场、权力与财富、政治与经济的互动关系,后者通常还对不同国家进行比较研究.考察国家的对外经济政策时,当分析国际层次的原因时,就进入到IPE；分析国内层次的原因时,则属于CPE.具体到美国,美国对外经济政策的研究则横跨政治学的两个次级学科：国际关系学和美国政治学.
对美国对外经济政策系统和理论化的研究始于20世纪70年代,它与IPE几乎同步而生.这一时期,美国的经济霸权遭到了来自日本和西欧的激烈挑战,布雷顿森林体系的崩溃、两次石油危机以及经济滞胀等一系列重大的国际政治经济事件,使得人们对美国维持自由国际经济秩序的意愿产生了深刻怀疑.尽管后来的事实证明美国没有从根本上改变其自由主义对外经济政策,但随着80年代美国战略性贸易政策的出台以及90年代美国推动“华盛顿共识”的传播,而给世界经济格局造成重大影响,在过去的30年间,不同领域的学者,都分别从国际和国内各自不同的角度加强了对美国对外经济政策的研究.
由于对外经济政策的多变性以及各种影响因素的复杂性,现有绝大部分研究美国对外经济政策的成果都主要集中在对具体时间段或具体问题的案例研究,没有产生统一的理论解释模型.尽管如此,这些案例研究通常都受到三种研究路径(approach)的影响：以体系为中心、以社会为中心和以国家为中心.
以体系为中心的研究路径强调国际政治经济体系的结构性特征,根据这种路径,美国在国际政治经济体系中相对于其它国家所处于的位置和环境决定了美国的对外经济政策,美国政府的政策制定被认为是对特定的国际体系所提供的机遇或者限制的反应.以社会为中心的研究路径认为美国的对外经济政策要么反映了国内社会中占统治性地位的集团或者阶级的利益偏好,要么就是不同利益集团或者社会力量斗争之后的结果,这种路径认为美国的对外经济政策的主要决定力量是国内社会的次国家行为体.以国家为中心的研究路径强调国家行为的自主性,认为美国的对外经济政策既不简单是对国际体系的反应,也不仅仅是对国内社会的反应,而是国家政权机关特别是行政机构自主决策的产物,因此该路径强调对国家的制度结构和行政官员特别是美国总统观念偏好和政策立场的研究.在研究美国对外经济政策时,这三种路径在不同的学者那里得到了不同的应用,并且产生了各种丰富的研究成果.
一、以体系为中心的研究路径
国际体系层次的理论是国际关系学中最精致的理论,国际关系理论中的三大主流范式新现实主义、新自由主义和主流建构主义都是以体系理论的面目出现,他们分别认为国际体系层次的权力结构、国际制度和文化结构是国家对外行为的根本性制约因素.其基本特征是抽象掉了国内政治的因素,从民族国家之间的互动来建立理论检测说.
具体到对国家对外经济政策的解释,体系论者认为,国际体系层次上的因素对国家的对外经济行为构成决定性的影响,体系层次的分析相对于其它层次的分析应该占据统治性地位.罗伯特基欧汉认为：“国际体系的分析是对国家进行比较分析的前提,不弄清国家所共同面临的外部压力和挑战,我们将缺乏分析国内利益集团施加压力的基础.理解世界政治经济所施加的限制,将使得我们得以区别共同的国际力量和不同的国家层面的力量.”但在以体系为中心的分析框架下,不同学派的关注点是不一样的.自由主义者强调商品、资金和人员等生产要素的跨国流动所带来的相互依赖和跨国关系对国家决策和国家偏好的影响,制度主义者强调在相互依赖基础上所形成的国际制度对国家行为的约束作用,而新马克思主义者则强调国家对外经济政策受制于资本主义世界体系所形成中心一边缘的固定结构.
在以体系为中心的路径下,与美国对外经济政策最具有直接关联的理论却是现实主义流派中的霸权稳定论.霸权稳定论最初源于查尔斯金德尔伯格对30年代大危机的研究,罗伯特吉尔平和斯蒂芬克拉斯纳等借用了结构现实主义的方法对其加以改造,研究权力和财富在国际体系层次上的分配,以及由于这种分配所带来的国际经济后果,从而提出了一个开放的世界经济秩序有赖于国际体系中霸权国家存在的检测说.霸权稳定论是结构现实主义方法在国际政治经济学中的运用,所不同的是：霸权稳定论不仅研究国家在国际体系中的权力结构,也研究财富结构,即国家在世界市场中的位置；同时霸权稳定论关注的焦点更加集中在霸权国家在世界市场中的对外经济行为.根据这种理论,当美国在国际体系中处于霸权地位(既包括经济霸权也包括政治霸权)时,它将努力推动建立起一个开放自由的国际经济秩序；反之,当美国霸权国家开始衰落时,霸权国将会退回到保护主义中,自由经济秩序将会遭到威胁.霸权稳定论认为美国在国际体系中的权力和财富结构中的位置是其对外经济政策的决定性因素,而美国内部的政治过程则不在考虑之内.
克拉斯纳分析了1945-1960年间美国的对外经济政策,他认为这一阶段美国建立了政治上和经济上无可争议的霸权地位,美国也确实积极在整个资本主义世界推动建立一个自由经济秩序的建立,其具体成果就是推动了GATT下的五个回合的关税谈判,大大降低了工业国家之间的关税水平.美国甚至采取了一些不对称的贸易自由化措施,在短期内可能是自我牺牲,但却是作为霸权国为获得长远政治经济利益的需要.而巴里艾肯格林(Barry Eichengreen)通过考察美国为建立和维持布雷顿森林体系所作的重大努力,认为美国在战后的金融外交行为是对其在国际体系中强大的金融实力的一种反应,美国积极推动建立一个以美元为中心的固定汇率体系,源于美国的霸权定位以及这种体系对美国本身的经济发展具有重要利益,而之所以又在70年代初放弃了固定汇率,则是美国霸权衰落的必然结果.
在研究1887年至1934年美国未能成为世界霸权时期的对外经济政策时,戴维莱克(Did Lake)对霸权稳定论进行了更精细的加工.他根据国家在国际经济中所扮演的角色将国家分成四种类型：霸权领导者、自由贸易的支持者、搭便车者和自由贸易的破坏者,将国际结构定义为组成国际经济体系的不同类型国家的数量.莱克具体分析了该时期美国对外经济政策四个的阶段,在第一时期(1887-1897),国际结构的特征是,存在英国这样一个霸权领导者,所以美国是个搭便车者,维持了高关税政策；当第二时期(1897-1912)和第三时期(1913-1929),英国开始衰落,但继续是自由贸易的支持者,美国在生产率上超过英国也成为自由贸易的支持者,此时,在存在两个自由贸易的支持者的国际结构特征下,美国开始在国际经济中扮演更加积极和自由的角色,奉行门户开放政策；第四时期(1930-1934),大危机使英国成为了自由贸易的破坏者,在只剩下美国一个自由贸易的支持者的国际结构下,美国自身也很难继续维持自由贸易政策.
霸权稳定论从国际体系的角度,对美国的对外经济政策提供了相当简约的解释,并且可以说是专门为解释美国这样的霸权国而量身的.通过对不断变化的国际结构的考察,霸权稳定论对美国对外经济政策在一个较长时间段里的大致发展趋势具有相当强的解释力.但由于缺乏对国内政治的分析,霸权稳定论无法在国际体系的权力分配与政府的政策过程之间建立一个清晰而且具体的因果关系,特别是在涉及到短期的某个具体政策时,霸权稳定论常常显得力不从心.基欧汉在评价霸权稳定论时说,“在构建复杂的理论之前,我们能够通过它得到一些非常简单的解释,从而构成了非常有用的分析起点,但最终,我们却有必要将体系层次的分析与外交政策层次的分析结合起来.”基欧汉在这里所提出的外交政策的理论是指分析美国对外经济政策的国内政治理论,而国内政治的理论则是通过以社会为中心和以国家为中心的路径建立起来的.
二、以社会为中心的研究路径
当体系分析的路径风靡整个70年代的时候,以彼得卡赞斯坦为代表的一批学者认为单纯的体系层面的分析无助于解释面对相同的国际挑战,不同的国家的回应为何是不同的.他认为国内结构是国家在面对相同外部压力或机遇的时候会产生不同外部行为的相似度检测变量,国内结构和国际背景共同导致了不同的对外经济战略.他主编的《在权力与财富之间》一书分析了70年代石油危机时,美、英、法、德、日、意六个国家由于国内结构的不同所导致的对外经济政策的不同,这项研究为解释国家对外经济政策提供了一种与体系理论截然不同的研究路径.卡赞斯坦将国内结构定义为国家与社会的关系,并以此将国家分为“强国家”(strong state)和“弱国家”(weak state).强国家意味着国家相对于社会做出决策的自主性较强,而弱国家意味着国家的决策更多的受利益集团和阶级的支配和影响.分析“强国家”更多应该采取以国家为中心的路径；分析“弱国家”则应采取以社会为中心的路径.而根据卡赞斯坦的分类,美国和英国都属于“弱国家”一类.
社会中心论认为,对国家对外经济政策的解释只能从国内社会去寻找,强调国内集团通过在国会议员中的游说,拉拢选票和影响公众舆论等方式对政策制定施加影响.在这种路径下,与解释美国对外经济政策最为相关的理论就是多元主义理论.多元主义否定国家的自主性,认为政策结果源自利益集团之间的相互竞争,国家只不过是这些集团进行政治较量的一个场所(arena),所谓政策就是为最强的社会力量怎么写作.这种理论认为在美国的现实政治中,利益集团几乎渗入到所有政治领域,使得分散的利益得到集中的表达.美国对外经济政策只是社会中最强大的利益集团的偏好的反应,作为国内利益集团在国际舞台上的总代表,美国政府本身不具备自主的行为能力,研究美国对外经济政策应该集中研究这些利益集团的分化组合以及政治行为能力.
该理论的代表是杰弗里弗莱登(Jeffrey Friden)对美国在两次世界大战之间的对外经济政策的分析.一战后美国的经济实力成为世界第一后,其对外经济政策却仍然在民族主义和国际主义之间徘徊,并没有像霸权稳定论者所推断那样成为自由贸易的领导者.经过研究他发现,这种政策摇摆完全取决于美国国内两股政治力量的博弈,一股是以国务院和美联储为代表的国际主义势力,另一股是以商务部和国会为代表的民族主义势力,前者要求扩大国际参与,承担国际责任,而后者坚持孤立主义.而这两股势力的背后,都有着强大的利益集团的支撑,前者的背后是华尔街的大金融集团和出口产业,这些部门经济已经国际化；后者的背后是传统的遭到国际竞争威胁的中小制造业者和农业.弗莱登认为,美国国内社会不同利益集团的冲突与联盟对于解释美国对外经济政策具有关键作用,单纯地分析美国在全球市场中的经济地位是远远不够的,进而批评了霸权稳定论的有限性.
而巴里艾肯格林的研究则更为细致,他对1930年美国历史上臭名昭著的《斯穆特霍利关税法》制定的过程进行了详细考察,认为利益集团特别是农业和小规模的轻工制造业是该法案通过的主要推动力量,这两大集团对彼此的贸易保护需求互相支援,形成了一个行动能力极强的压力集团,而胡佛政府通过该法案,完全是出于对该集团的被动迎合.
与绝大多数学者认为国内社会的力量通常给自由贸易带来压力的观点截然相反,海伦米尔纳认为,20世纪70年代美国之所以没有完全退回到贸易保护中去,恰好就是国内社会力量的结果.她通过考察70年代经济混乱时期美国带头抵制保护主义、继续维护自由经济秩序的行为,发现无论是从国际制度的角度还是国际结构的角度或者国家政策制定的角度都无法对美国当时的对外经济行为给予合理的解释,美国抵制保护主义的真正原因在于经济的日益国际化,使得美国国内形成了一股强大的以跨国公司为代表的新的社会行为体,它们成了抵制保护主义的中坚力量.当然,与完全的社会中心论不同的是,米尔纳将国际体系层次的因素,即相互依赖的加深,纳入到国内社会的分析中来,认为是美国经济的国际化是一股推动美国奉行开放的对外经济政策的根本性力量,但这种力量却是通过改变国内社会的偏好来起作用的,国内社会的偏好塑造了国家的行为.
米尔纳的体系-社会研究路径可用于理解90年代初期美国国内关于中国最惠国待遇问题的辩论.在这个过程中,美国国内社会形成了以“人权”组织、劳工联盟和宗教集团等为代表反对方和以农场主、跨国公司和大财团为代表的支持方.而刚刚上台的克林顿政府则完全随着反对方与支持方实力对比的变化而左右摇摆.两大联盟为此进行了长达数年的政治角逐,最后以美国政府给予中国永久性最惠国待遇标志着支持联盟的最终胜利而告终.造成这种结果的原因固然在于前者的联盟松散,缺少凝聚力和持久性,而且目标诉求多元,难以形成统一的策略；而后者的联盟具有非常集中的政治目标,同时拥有雄厚的资金基础,但根本的原因却在于中美经贸关系深入发展,增强了大企业联盟维护两国正常贸易关系的意愿.
坚持社会中心论的学者认为,体系分析法是国际关系理论家研究“高级政治”时的一种有价值的研究路径,并且在国际政治结构压力和安全威胁较大的时候,具有相当大的说服力.而分析美国在“低级政治”中的对外行为,则必须将国内社会当作分析重心.因为“低级政治”直接牵涉到国内社会集团的现实利益,在影响政府决策过程表现活跃.因此.以社会为中心的研究路径一直是分析美国对外经济政策的主流路径,它完全否定了美国政府本身的能动作用,因此遭到了以国家为中心的研究路径的批评.
三、以国家为中心的研究路径
长期以来,以国家以中心的研究路径在美国社会科学界不占主流,它是在对体系中心论和社会中心论的批判中产生的.它认为体系中心论把国家当作单一(unitary)的行为体,而社会中心论则将国家当作一个社会集团的政治角逐场,两者分别走向了相反的极端,都忽视了国家本身的能动作用.1985年,彼特埃文斯(Peter Evans)等主编的《把国家找回来》成为以国家为中心的研究路径全面复兴的宣言.
国家中心论强调在体系和社会之间,国家机构本身是一个重要的独立变量,至少也是相似度检测变量.用体系的路径和社会的路径来解释国家的对外经济政策,则将国家机构当作了一个“黑匣子”,尽管这种路径在大多数时间段和问题领域中解释和预测美国的对外经济政策都是很有效的,但在一些特定的时候,不研究美国政府内部的政策制定过程,便无助于理解政策结果.因此,以国家为中心的路径强调打开国家机构这个“黑匣子”,研究国际和国内两股力量如何通过政府得到传递,并研究国家制度结构的特点以及其如何应对这两股力量.
国家中心论挑战了社会中心论所形成的美国是一个“弱国家”的流行观念,虽然“弱国家”的定位,有助于将美国与其它“强国家”区分开来,从而便于比较研究,但笼统地认为美国是“弱国家”――政府在所有对外经济决策中都是被动反应――无助于理解一些具体的政策结果,因为在不同的时间段,不同的问题领域中,政府所起的作用是不同的,有时,美国政府本身起着很大的作用,从而应该对政府本身的角色和效用给予更大的关注.
国家中心论认为国家的重要性体现在国家作为一个独立的行为体对国内社会和国际体系的影响.美国虽然相对于其他国家而言是一个“弱国家”,但由于仍然掌握着一定的行政资源,是可以在利益集团的争斗中寻找自身的生存空间,甚至获得一定的主动权.一个重要的例证便是戴维莱克对美国十九世纪末、二十世纪初贸易政策的研究表明,即使在这个时期利益集团已经很明显的控制了国会的对外贸易政策制定过程,美国行政机构的官员仍然能够通过与国内不同利益联盟的政治运作和自己在国际、国内交汇处的特殊位置继续按照战略性贸易的需要来调整贸易政策.
国家中心论强调国家层面的因素对政策行为的影响,在研究美国对外经济政策时最为相关的理论就是强调政府基于对国家总体利益的理性算计而作出对外经济决策的国家主义理论,强调研究国家的制度特点和国家机关政治运作过程的部门间政治理论,以及强调决策者本身的观念偏好和意识形态特征的精英政治理论.
克拉斯纳通过对美国建国后原材料外交的四个阶段的考察发现,美国政府的对外原材料政策一直是为围绕对美国整体的国家利益的考虑而独立做出的,美国政府在政策的制定过程中具有相当大的自主性,并不受利益集团的左右,从而否定了以社会为中心的路径在解释美国对外原材料政策上的有效性.
罗伯特帕斯特(Robert Pastor)则提出了府会政治的解释模式.他集中分析了美国两大权力机构――行政机关和立法机关――的制度构成特点,通过考察两者关系从1926年到1976年长达50年的演变,认为美国对外经济政策的制定权逐渐由国会转向行政机关,从而方便了其在全球层面推行自由主义的对外经济政策.例如,在美国贸易政策史上具有标志性意义的《1934年贸易法》就完全是国务院拿到了贸易政策制定权的结果.
朱迪斯戈德斯坦(Judith Goldstein)发现以体系为中心的霸权稳定论很难解释美国在70年代和80年代所谓的霸权衰落期为何仍然积极推动了GATT下的回合和乌拉圭回合谈判,继续致力于全球自由贸易体系.她认为美国的政治精英即政府决策者长期以来所形成的对自由贸易的信念很难被改变,而且已经被制度化,形成了一种“路径依赖”,决策精英的观念构成了美国政府在霸权相对衰落之后仍然持续推动全球多边主义的强大动力.她通过对观念因素的强调而批驳了多元主义单纯基于集团和个体经济利益的理性检测定.
以国家为中心的路径将对美国对外经济政策分析重心从国际体系和国内社会拉回到美国政府本身,包括行政机关与立法机关之间以及行政机关内部各部门之间的政治博弈,政策决策者的政治能力和观念.国家中心论虽然并不反对社会中心的路径论对美国相对于强大的国内社会力量而言是一个“弱国家”的定位,但该种路径却依然坚持,即便是一个“弱国家”,美国政府和政治精英本身仍然有空间和余地通过适当的政治手段来独立于社会集团对国家对外经济政策的影响.
四、分析与结论
体系、社会和国家构成了分析美国对外经济政策的三种研究,任何单一一种路径在解释美国对外经济政策的时候都是不全面的.
首先,对于不同的问题领域,三种路径的适用性是不一样的.根据克纳斯纳的考察,在美国国际金融政策的制定中,由于其决策的专业性和技术性,政府的力量要比在贸易政策中强得多,国家决策者在政策选择上也相对要自由得多.同时,在涉及与国家安全相关的经济领域,国家也有较大的能动性,比如在决定具有重要政治含义的对外经济援助政策时,国家而不是社会能发挥更大的作用.因此,国家在执行不同的任务时,其制定和贯彻政策的独立力量是不同的,分析的侧重点也是不一样的.
其次,在不同的时间段,三种路径的适用性也是不一样的.当国家遭遇重大危机时,国家的力量就得到加强,一个显然的例子是30年大危机加强了罗斯福政府的权力,实现了贸易政策的制定权从国会向行政机关的转移,从而拉开了美国从1934年开始的一场贸易自由化运动的序幕.而最近的例子便是9.11事件增强了美国行政部门的权力,抑制了美国国内社会的贸易保护主义力量,从而为多哈部长会议拉开新一轮多边谈判提供了历史性的机遇.
再次,体系、社会和国家三个层面的力量在影响美国对外经济政策时是动态变化的,因此必须考虑到它们之间的互动.国际体系和国内社会的力量都是通过国家才能起作用,而国家本身既可以通过联合国内社会的力量来对抗国际体系的压力,也可以通过依靠国际体系的力量来抵挡自国内社会的压力.比如美国政府曾多次以国内农场主压力为借口,在WTO谈判中,抵抗发展中国家要求取消农业补贴的压力；同时,美国政府也多次以遵守WTO的制度规则为由,拒绝国内的保护主义要求.三者之间的因果关系处于不停的变动之中,因此需要具体分析它们之间的排列组合.
虽然这三种路径在不同的问题领域和不同的时间段,有不同的解释力,但它们之间决不是互相排斥的,即便是同一个学者,在分析美国同一时段的同一个问题领域时,也可以使用两种不同的分析路径,比如莱克就曾经分别使用过以体系中心的路径和以国家中心的路径来分析美国在十九世纪末和二十世纪初的贸易政策,而且带来了不同的启示.
总体说来,在美国的对外政策研究中,案例研究仍然是一种占统治性的方法,这种方法的盛行一方面确实能够弄清很多有价值的政策细节,但另一方面说明美国对外经政策的研究仍然停留在经验研究和描述性层面.因为国际、国内都存在影响国家对外经济行为的变量,而国际关系学和比较政治学又长期处于割裂状态,没有形成一个打通国际与国内的外交政策理论.一直有学者号召应该破除国际政治学、比较政治学和美国政治学三大次学科长久以来所形成的泾渭分明的界限,进而建立一种连通国内与国际的大一统的理论.
对此,罗伯特普特南在80年代末提出的双层博弈论可被视作朝这个方向的重要努力.他认为,单从国内的政治运作或者国际体系的压力来理解国家的对外经济行为都是不够的,国家的对外经济行为是政策制定者与国际层次和国内层次两股不同的力量进行双层博弈之后的结果.1993年出版的《双面外交》通过大量的案例对双层博弈论进行了实证分析,提出了“双面外交”的理论.该理论是对传统的体系、社会和国家三种分析路径的一种超越,它代表了将国际压力、国内集团和国家制度三个层面的因素综合考虑来解释美国对外经济政策的新方向.