本站原创【摘 要】如何在公共财政框架内选择适合安徽省情的绩效评价组织管理模式,已成为当前非常紧迫而又重要的课题.本文分析了当前实施财政支出绩效评价的意义以及面临的问题与困难,就如何构建高效稳定的财政支出绩效评价组织管理模式提出了思考与建议.
【关 键 词 】财政支出绩效；评价；模式
长期以来,各级财政部门把工作的重点放在了组织财政收入上,对财政资金使用绩效重视不够.随着我国市场经济的迅速发展,财政管理体制改革不断深入,公共财政框架体系正在逐步构建与完善.在公共财政建设发展中,追求财政资金配置使用的绩效最大化,是必然的逻辑起点与运行目标.近年来,我国财政收入规模迅速扩大,推进财政化、财政信息公开化的进程加快,如何有效推进财政支出绩效管理工作,提高财政资金使用效益,成为了新时期财政发展和改革的重头戏,也成为学术界研究和公众议论的热点.就安徽省而言,随着经济社会的发展和公共财政改革的不断推进,其财政收入与支出不断增长.近年来,安徽省财政厅按照“先行试点、以点带面、全面推开”的原则,稳步推进财政支出绩效管理改革.但是,由于当前财政管理机制还不健全,绩效监督环境基础还不完善,财政收支矛盾突出,财政资金使用粗放、效益低下,财政监督绩效评价作为财政监督的监督,面临着严峻的挑战.
一、实施财政支出绩效评价的意义
（1）反馈和指导财政预算.从地方财政部门的角度来看,推行财政支出绩效评价,可以推动“绩效预算”模式的建立,即把绩效评价的结果作为预算编制的重要依据.绩效预算本质上可增强预算资源分配与地方政府部门绩效之间的联系,从而提高财政支出的科学性、规范性.通过评价财政支出绩效,分析财政分配资金的合规性、合理性和有效性,了解财政支出在相关领域、相关行业所起的作用,掌握财政支出产生的直接经济效益和社会效益,以及对社会经济生活所产生的影响,不断总结财政支出管理的经验与教训,从而为提高财政预算编制水平和和投资决策水平提供可靠的参考依据.（2）增强地方财政支出的公共性和决策化.绩效评价将部门预算与部门发展规划和年度工作计划有机的结合起来,并进行跟踪问效,一方面有利于整合财政资源,优化财政支出结构,最大限度的将有限资源配置到效益最佳的部门并发挥最大效益；另一方面监督预算单位合理高效使用财政资金,减少了财政资金支出的随意性和盲目性,一定程度上缓解了财政支出压力.作为一个并不发达的农业大省,安徽省当前的主要任务就是加快发展经济步伐,而发展的前提是以投入为代价,投入的多少、投入产出效率直接影响了资源的优化配置.随着财政支出需求的较快增长,特别是民生等社会公共事业的发展,地方财政收支矛盾将会越来越突出和明显,而缓解财政收支矛盾的重要手段就在于加强财政支出的绩效管理,努力提高财政支出的效率.（3）提高财政运行质量与效率.财政支出绩效评价强调的是“结果导向”,推行评价制度后,各单位、各部门都要对其业绩负责,责任和效率促使投资风险降低,也避免了财政资金的浪费低效,有利于节约财政资金,促进资金的使用效果.同时,这将促使政府部门努力提高理财水平,合理配置资源,提高工作效率和财政支出效率.财政支出绩效评价按照绩效的内在原则,可以使财政运行质量不断改善,控制政府管理者的短期行为,财政的社会保障能力不断提高,将有力地促进地方经济和社会各项事业的发展.（4）促进地方政府目标的实现.由于政府决策存在一定的偏差或失误、政府工作机构的低效率以及政府规模的扩张,往往导致政府的活动并不总像理论上所说的那样“有效”.地方财政支出绩效评价要求各单位必须重视支出后的使用效果,确立以“结果”和“追踪问效”为导向的财政支出管理模式,有助于推动各预算单位建立以结果为导向的管理体制,完善自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的监管机制.通过绩效评价考核地方政府职能的实现程度,以提高政府的决策、管理的有效性,使其符合公众选择的目标取向,政府行为变得更加务实、有效.
二、当前构建绩效评价组织管理模式面临的问题与困难
安徽省预算绩效管理起步于2005年,先后历经先期试点、点面结合、全面推开三个阶段,形成了以省级为引领,以市县为依托,省市县联动、协调推进的工作格局,推动了预算绩效管理工作的扎实开展.可以说,目前安徽省财政绩效评价工作取得了一定的成效,但是,绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段,在构建绩效评价组织管理模式上面临一些现实性的问题与困难.
（1）存在较大的意识落差,绩效改革的认识尚未形成.受传统公共支出管理的影响,财政收入、支出不讲效益现象较为普遍,基本上没有采用或不习惯采用客观和可行的方法去考核财政收入、支出绩效状况,进而约束并规范财政收支行为.近年来试行的财政支出绩效评价工作,并没有引起各方应有的重视.甚至有些政府部门因为害怕既得利益受损而存在严重的抵触以及反对态度,这使得财政支出绩效管理失去了前进的动力,陷入一种左右为难的尴尬境地.（2）开展绩效评价的制度、机制保障存在缺失.我国尚未出台全国统一的关于预算绩效管理的法律规定,缺乏法律约束力和权威性,绩效评价的长效机制就很难建立起来.财政部文件作为部门规章只对绩效评价的对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理等进行了原则性概括规定,缺乏系统完善的制度规定.安徽省内出台的相关文件对绩效评价的内容、指标和标准设计、绩效评价的操作规程、评价结果的应用等方面规定得不详细.对于绩效管理实施过程中有关的利益各方所承担的责任、得到的利益、拥有的权力缺乏明确的规定与约束.（3）尚未建立科学规范的绩效评价指标体系.目前,各有关部门的财政绩效评价侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价,对财政资金的使用效益评价不足.同时,各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征,缺乏一套建立在严密数据分析基础上的指标体系,不能满足从不同层面、不同行业、不同支出项目等方面进行综合、立体评价的要求.另外,财政支出绩效评价只是财政绩效评价的一个方面,还应包括财政收入评价、财政管理体制评价、财政运行风险评价和财政平衡评价等方面的相关内容.（4）评价结果的应用缺乏约束力.实际上,绩效评价不仅是对相关工作的一个简单评价,更重要的是要求相关部门通过绩效评价建立一种良好的工作思路和方法,形成相应的工作机制,进而在后续工作中得以应用和实践,从而提高财政工作整体水平.由于财政绩效评价工作体系不健全,评价的结果透明度不高,未能全面地向监督部门和社会公众公布,不利于社会公众对评价结果进行监督和评判.目前的绩效评价结果实际应用的层次较低,绩效结果与预算安排之间的关联基本不明显,这在一定程度上也影响了绩效评价工作的持续开展. 三、对策与思考
1.健全财政支出绩效评价的技术基础.（1）结合本地实际,建立绩效评价的指标体系.需要因地制宜,实事求是地根据社会经济发展和政府目标的变化,设计各项资金的评价指标,在具体实践中不断完善.着重研究指标体系的量化性、可得性、可操作性以及可监督性,用尽量少的、精确的指标来测度绩效,可根据成本效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等方法选择适用指标.基于平衡记分卡理念,从财务经济、利益相关者、内部流程和持续改进四个类别,构建财政支出绩效评价的指标体系框架.（2）完善绩效评价的标准.必须要对财政支出绩效评价指标体系进行总体规划设计,研究指标与标准的对应关系,研究不同评价对象的标准选择,通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据,在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库.重视行业标准、历史标准.由于计划标准本身不够科学和合理,采用计划标准得出的结论难以服众.因此,重视行业标准、历史标准等,将有助于提高评价结果的公正性.（3）建立财政支出绩效评价信息库.信息库的内容要涵盖政府财政支出总绩效评价、部门和单位财政支出绩效评价、项目绩效评价等四个层次,类别上要涵盖教育科技文化、经济建设、社会保障、农业和农村、政府管理等各个领域.搭建包括预算部门申报系统、绩效评价管理系统、评价专家库、评价指标库等多个管理系统在内的信息化平台,健全财政绩效管理信息系统.
2.建立财政支出绩效评价的制度支撑体系.（1）提高立法层次,增加绩效管理各方的权、责、利约束.制定地方性财政绩效管理规章办法,为绩效管理工作的开展提供制度保障.通过建章立制,以法律法规的形式将预算绩效管理确定下来,树立其法律的权威性,确保预算绩效管理工作制度化、日常化、规范化.在法律条文中增加委托人、受托人、评审对象之间的责、权、利条款,包括各级政府财政与其他部门预算绩效管理中的责权利关系,以及财政支出绩效评价过程中委托人、受托人、评价对象之间的责权利关系条款,强化政府间、部门间、委托写作技巧关系中各自应承担的责任和应享有的权利,提高绩效管理实施效果.（2）建立权责对称、预算与绩效管理一体化的体制.建立政府领导,财政部门主管,各部门和各单位落实的组织构架,形成各机构之间职责划分明确、分工协调、相互配合、制衡监督的有机整体.确立部门在预算绩效管理中的主体地位,建立部门预算责任制度.进一步明确政府各部门的职责范围,把单位财政资金使用绩效纳入机关建设和效能建设的考核范围,落实责任制,将预算绩效与部门预算资金安排、部门责任人的年度考核等挂钩,发挥其主体作用,提高单位对预算资金使用绩效的重视和开展预算绩效管理工作的自觉性.（3）建立不同层次的评价体系.实行“项目单位自评——主管部门评价——财政部门评价”评价体系,分别按照一般项目、大项目和事关民生的重大项目进行评价.在财政部门总的制度框架前提下,各单位可以根据各自实际,建立健全项目单位绩效自评制度,运用不同方法进行评价.主管部门既要负责系统大项目的评价,又要对所属单位进行指导和帮助；财政部门评审事关民生和社会影响大的重大项目和相关支出,在实施中可以引入相似度检测机构等第三方进行评价.
3.构建动态、全过程的财政支出绩效监控机制.（1）政府部门应实现从静态管理到动态管理的转化,及时参与到项目管理之中,从立项、实施以及结果中及时了解财政支出的动态情况,以此来掌握财政支出的最新变化、及时修正指标、控制投入,从对结果的考核转到对投入、过程以及结果等全程的考核.（2）预算单位和财政部门要对部门预算绩效目标的实现情况进行监督检查和控制.预算执行绩效与绩效目标发生偏离时,预算单位及时向财政部门报告,并采取矫正措施.财政部门和预算单位根据不同项目设定的绩效阶段任务完成进度拨款,发现无绩效或低于预期绩效的项目,取消或减少预算安排,并收回相应未支出的预算资金.（3）支出中实施绩效跟踪管理.在项目实施进度的中间节点上要求部门单位按照预算申报环节确定的实施方案和实施计划向财政部门报告资金使用和工作完成的进度情况,将总体绩效目标分解落实到过程跟踪管理之中.（4）加强支出后绩效评价.支出项目完成并进行决算后,进行绩效评价.主要从资金使用的规范性、效益性、项目管理水平和绩效目标的实现程度等几个方面进行评价.评价后给出评价结论,并按照打分给出优良中差和不合格等级,作为财政部门考核和管理的依据.
4.积极探索评价结果的应用机制.（1）推行绩效评价问责制.建立绩效评价结果和实施项目的预算安排挂钩制度,在预算编制环节,作为安排以后年度预算的依据；在预算管理环节,用于发现管理中的问题和不足,改进预算决策和管理；在预算报告环节,将绩效信息用于预算报告,提高预算透明度.根据绩效目标的完成情况,把绩效评价结果与被监管单位年度考核、领导干部考核挂钩,从内因上强化被监管者的公共责任意识,主动自觉地配合国家公共支出的绩效评价工作.在对所有纳入绩效管理的项目进行问责的基础上,抽取部分项目,对单位的用款效果进行公开问责.（2）稳步推进财政绩效管理的信息化公开进程.财政绩效管理信息向公众公开,一方面,部门绩效目标确立时需要充分吸收公众意见,才能保障绩效目标的有效.另一方面,信息公开使得财政资金支出处于社会监督之下,有助于增强预算执行的约束力.经报请本级政府同意后,适时地分阶段、分项目在项目绩效评价阶段后通过一定方式向社会公众公布.在绩效预算申请阶段引入公众参与制,体现和增加公共支出评价的公正性和透明度.（3）构建绩效评价与防腐的互动机制.实践证明,考虑到公共财政资金监督的困难性、巨大成本及其本身的写作技巧属性,公共财政资金的侵占与剥夺往往是最主要、最经常和最有害的腐败行为.因此,必须完善制度建设,强化监督机制,在绩效评价指标和标准、评价报告、操作流程等方面加以完善,有效指导和规范财政支出绩效评价工作,加快绩效评价结果应用研究,建立绩效目标申报制度.