本站原创房地产调控政策是伴随着我国城镇住房制度改革和房地产市场的形成而产生和逐步发展的.严格来说,房地产调控政策是和地方为促进房地产市场健康发展而出台的干预、引导意见,区别于权力机构依据《宪法》和《立法法》而为的立法行为.无论是作为行政管理立法的《城市房地产管理法》,还是保护民事权利的实体立法《物权法》,均没有关于房地产市场调控的内容.近年来,为了解决房地产投资规模过大、住房供应结构不合理、住房上涨过快、房地产市场秩序比较混乱等问题,我国陆续出台了一系列政策措施,这些调控政策从立法性质来说,均是法律层次较低的规范性文件,但对促进房地产业的健康发展发挥了积极作用.
一、房地产调控政策的评析
纵观我国房地产市场调整政策演变,不难发现我国的房地产市场调控政策具有以下特点.
(一)缺乏统一协调的调控法律体系
宏观调控措施本应是以经济手段为主,法律手段和行政手段为补充的模式.实际并非如此.从宏观政策制定主体来看,涉及国务院、国务院、建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等诸多部门；从调控的手段来看,政府主要采取行政干预手段为主,辅之以经济手段如税收、金融措施；从文件性质来看,大都采取文件、通知等形式,立法层次相对较低、权威性不足,缺乏完整的法律框架和结构.立法效力级别的降低必然影响其实施效果.调控政策本身具有短期效应,未充分考虑房地产开发实践周期长、不确定因素多的特点,强制干预致使首尾不能“呼应”,多方面市场主体受损,干预缺乏系统协调性.
(二)调控内容交叉重复、部分缺乏可行性
从房地产市场专项整治的建住房[2002]123号文到规范交易秩序的建住房[2006]166号文,其中加强商品房预售管理,规范房地产广告发布,对违法违规销售行为依法处罚等大量关于强调执法力度规定均是相关法律法规既有规定.从遏止房地产上涨过快,促进房地产市场平稳健康发展的国办发明电[2005]8号文、国办发[2008]131号到国发[2010]10号文,其中加强房地产市场监测、引导居民合理消费、完善房地产市场信息披露制度等内容均有重复出现.另外,地方各级政府,包括地方各级建设行政主管部门转发上述规范性文件或另行制定地方规定时也往往重复其中内容.
另外,政策性调控文件还存在个别条款、内容缺乏可操作性的问题.以2010年住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）为例,其中规定,暂定资质的房地产开发企业在申请商品住房预售许可时提交的预售方案,应当明确企业破产、解散等清算情况发生后的商品住房质量责任承担主体,由质量责任承担主体提供担保函.质量责任承担主体必须具备独立的法人资格和相应的赔偿能力.是否具有“相应的赔偿能力”是难以衡量和判断的模糊标准,对于房屋这一特殊的建筑工程,因质量瑕疵需支付的维修费用由于产生原因、后果等根本无法估量,注册资本为多少或者说经济能力多强的独立法人才具有赔偿能力,要求相关部门在操作实践中予以审查不具可行性.
(三)政策调控的随意性大、变动性强
房地产市场与金融系统的政策调控恐怕是变动频率最大的两个行业.房地产政策调控极具随意性,随时“亡羊补牢”或“三令五申”,甚至堪称朝令夕改.以某市为例：2010年11月15日某高层公寓起火,暴露出施工作业现场管理混乱以及有关部门安全监管不力等问题.火灾事件立即引起相关部门对高层建筑消防安全监管的重视.事实上,关于工程建设消防管理的规定从《消防法》、《建设工程消防监督管理规定》、《消防监督检查规定》到《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发[2006]15号）,有关建设工程消防监督管理的立法并不缺位.然而某市人民政府立即在此事件后发布《关于切实加强高层建筑消防安全监管工作的通知》要求：城乡房产管理部门要将高层建筑消防审核（备案）文书作为核发商品房预售许可证的审核要件,将消防验收（备案）文书作为进行初次权属登记、核发房屋权属证书的审核要件.从出台文件的初衷来看,是为保护民生维护公众安全,但该规范性文件的过度随意性已经破坏了既有法律设定的制度体系,擅自在预售许可和权属登记中增加要件,无疑是对《行政许可法》和《物权法》、《房屋登记办法》等法律法规的变相破坏.
(四)调控手段（方式）相对单一,行政强权色彩明显
从“国八条”、“国六条”,到最近的土地使用税新政,国家不断出台政策调控房地产市场,以期达到抑制不断上升的房价的目的.“国八条”可谓将政府权力直接伸向了市场经济活动中最基本的交易环节.政府则更依赖于采取直接干预市场的做法,这既和当前政府权力过大、机构过于庞杂存在结构性的关联,也和过去长期沉浸于计划经济的管制逻辑有关.住房限购作为一种非典型的行政规制活动（典型的行政规制应仅仅指向组织、行会等行为主体,而并不直接指向公民个人）,不能将其混同为政府的宏观调控职能而获得正当性认可,其权源、程序正当性乃至法律后果都必须置于宪法下予以严格审视.在市场经济体制中,政府的经济职能应该是对社会经济进行宏观调控,以求保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展（包括遏制市场竞争走向自己的反面——垄断）,补偿纠正经济外在效应；组织与实现公共产品的供给；调节收入和财富分配,划定市场主体的产权边界和利益边界.
二、建议调控内容及调控权能的限制
(一)在调控内容方面
1.改善商品房供应结构
针对我国少数大城市房价上涨过快、住房供应结构不合理的问题,要切实调整住房供应结构,着力发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用房和廉租房,此外各地还要制定和实施住房建设计划,对新建住房结构提出具体比例要求.只有有效的调整了商品房供应结构,才能解决商品房市场供求失衡的状况.此外,还应充分利用税收加以调控,可以采取两项措施：一是根据人均居住面积来征收税款,根据各地方不同的经济发展状况等多种测量人民生活水平、经济发展水平的因素,制定我国城镇人口标准居住面积,对超过标准的居民征收房地产增值税；二是通过调节高收入群体购写高档住房的市场调节价,实现高收入群体和低收入群体贫富之间的转移支付,以此来调节住房结构的矛盾. 2.加大保障房供应力度
深化住房改革,规范房屋一级市场,加速开放房屋二、市场,积极发展房屋租赁业.我国的房地产业正处在起步和加速阶段,面临良好的机遇和严峻的挑战,政府和业务主管部门要深入研究房地产市场的变化,按照小康社会的居住和房屋使用标准,分析需求结构,深化住房改革.要在规范一级市场的同时,使二、市场联动并积极发展房屋租赁业,使消费者可以选择购写存量房或增量房,也可以选择租赁.
3.加强和完善房地产统计和信息披露制度
构建完善的房地产市场信息系统和数据库,是重要的基础工作,对于科学判断房地产市场形势,及时发现市场运行中的新情况、新问题,有针对性地采取措施,加强和改善宏观调控,加强房地产领域的定量研究等具有重要意义.
第一,统一信息统计标准,防止信息源头多元、统计标准的差异造成信息数据的不准确.通过建立统一的信息系统平台,设置标准的检索条件,有限的开发查询权限构建信息统计的体系架构.
第二,规范房地产信息披露渠道.使这些信息能够被广大预购人准确、及时、便捷地获得,从而真正发挥房地产信息披露制度的作用.引入专业性组织参与对市场信息的监督.包括：律师参与对特定市场主体经营信息的跟踪监督,对虚检测信息证据进行收集；指定专业会计相似度检测机构对公司融资、成本、盈利指数等进行监督与披露；与媒体共享政府发布的信息,建立良好的政府与媒体的信息联系.
第三,规范信息披露制度.对整体的商品房交易市场的信息予以强制性定期披露.主要包括：政府部门自身掌控的土地市场投入比例及开发成本信息；市场商品房的供应总量；应强制房地产开发企业就其开发宣传的真实信息完整予以公开；对违反真实披露义务的行为予以行政处罚.同时,通过加强法律规制,明确开发商违反信息披露制度的相应法律责任.它包括：对拒绝披露、不及时披露信息或披露不实、披露不全的开发商,可给予书面警告、经济制裁直至取消其从业资格的处罚；对相关机构与开发商合谋侵犯消费者权益的情况要给予严厉的处罚.
4.落实房地产调控行政问责制
政府和相关领导只有对落实调控政策措施不力的地方进行问责,才能保证房地产调控措施落到实处.行政问责制不能仅限于口号, 而必须在有关部门的合作配合下,使有责任的领导真正承担起责任.对不努力落实的调控政策、房价上涨过快以及保障性住房建设速度过慢的城市,要对其进行督查,并限期改正,对其中的腐败行为要进行严查.唯有如此,才能促使地方政府认清责任、端正行为,自觉纠正与政府职能不符的做法,从而保证房地产调控取得令人满意的效果.
(二)合理控制调控权能
1.避免一味调控,注重引导
避免行政权力过度干预经济应是打造怎么写作型政府的应有之义,因此,减少行政直接干预,或者变强制为引导更为适宜.合理控制城市拆迁规模和进度,避免住房被动需求.通过设计城市布局,正确引导人才和人口流向,注重农村产业发展和稳定农村经济和农村人口.设计、论证、逐步制定切实可行的城市经济导向和居民管理法律法规,运行经济学原理和社会学原理指导城市发展,从科学和法律大环境中解决城市房地产市场调控问题.同时,在房地产市场并不成熟的初期,应发挥政府的指引作用,引导和调控消费购房与投资购房.首先,政府应实施引导性政策,宣传国民经济发展不同阶段人们应有的理性消费观念,避免不分年龄、收入段的盲目攀比,超前、超能力的商品房消费、投资理念,以降低社会公众的主观需求.其次,政府应实施提高城乡居民收入、建立和完善社会保障、教育与医疗卫生保障等减少客观差距的政策,帮助社会公众提高有购写力的住房需求,通过扩大有购写力的需求,使房地产业步入良性发展的轨道.最后,通过加强信息公开,提高房地产市场的透明度引导消费者对市场形势做出正确判断,从而理性分析、对待房价上涨等具体现实问题.
2.建立统一的符合市场经济运行规律的市场管理和监控体制
国家应加强对房地产市场发展的管理和监控,加快房屋建设的产业化进程,使整个市场一盘棋,发展规划与投资开发相协调,市场供需比例适度、结构合理；使规划者、投资开发者和消费者之间信息透明、互通,能根据市场的发展变化做出正确的总体规划、投资决策和适时消费.首先,政府应以科学发展观为统领,尊重经济规律,通过颁布产业发展政策和货币、税收等各种手段与措施,科学调节房地产发展的结构和速度,力求在动态发展中实现供给与需求的相对均衡.如拟订不同时期、区域、开发规模与类型的房地产利润的核算标准,对成本比较高者征收累进税,在确保房地产开发商一定利润回报的前提下,适当降低商品房的市场.其次,建立和完善房地产开发、销售等市场监管制度规章体系,加强对房地产开发与销售行为的监管,制止房地产开发商与部分地方政府结、寻租等不法行为,确保房地产销售市场信息对称、公平交易,切实降低交易成本.
3.法律和经济并行的调控模式
政府可以通过土地出让规划来控制房地产投资开发的规模；通过金融手段来控制投资开发速度；采用科学的定价方法制定土地、建筑材料、社区配套怎么写作等限价标准,使房价构成更趋合理；通过制定不同的税收等收费标准来控制房价；通过政策的约束、引导和经济杠杆的综合作用,使土地供应量、投资开发量、市场准入量、销售量、消费者的需求释放和消费质量等相互协调、相互平衡.建立统一规范的房地产开发经营新秩序和标准统一的市场竞争新环境,使土地出让、融资、开发、市场准入、销售和社区怎么写作等整个房地产投资开发经营过程,在同一个科学有序的管理和统一标准的监控之中进行；使房地产市场透明,销售操作规范,信息渠道畅通,消费维权简便易行,且有据可依.
另外,在征收契税、营业税等相关税收过程中,运用房地产估价理论、数理统计原理,结合计算机等技术建立起评税软件批量化评估房地产价值,作为房屋交易环节的计税依据.运用评税系统能有效解决二手房交易隐蔽性较强、阴阳合同普遍存在、交易明显偏低的问题；亦能及时弥补税务部门评税机制落后、税收征管能力需进一步提高的问题.
4.推行差别化的调控政策
由于不同区域、不同城市的发展水平、城市定位、外来人口、需求结构等方面存在差异,因此各地的房地产市场千差万别,所以具体的微观政策更多的跟地方有关.在人多地少、人地矛盾突出的国情约束下,应该综合利用财政税收等政策杠杆来促进房地产市场的细分,抑制房地产市场不断的向大户型、高档化发展的趋势.同时,严格区分投资需求和基本生存需求的不同,对居民的基本生存需求给予优惠和政策支持.在这里,有效的市场细分非常重要,它能够满足社会不同阶层、不同需求类型对住房的要求.政府应该对小规格住房进行政策支持,确保居民基本的住房需要；而对于高档化的住房,则由市场决定其.应该说,运用政策杠杆促进行业健康稳定发展比直接干预市场效果更好.
齐婧/责任编辑