本站原创摘 要 ： 随着经济和社会的发展,现行地方税制体系的弊端日益突显,地方政府承担的事权不断增长,而地方政府财权与其事权并不相匹配,造成地方财政困难.本文将基于地方税制体系的现状分析,借鉴国际分税制国家的经验和教训,探索地方税制改革路径,以提高地方政府事权的财政支撑能力.
Abstract： With the development of economy and society, the drawbacks of the current local tax system is increasingly highlighted, the administrative power undertook by local government is growing, however, the property rights and administrative power of local government do not match, resulting in the local financial difficulties. Based on the analysis of the current situation of the local tax system, this paper learns from the experiences and lessons of international revenue-sharing countries and explores the local tax reform path, in order to improve financial support ability of local government administrative power.
关 键 词 ： 分税制；地方税制；税制改革；路径
Key words： system of tax distribution；local taxation；tax reform；paths
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）07-0159-03
0 引言
1994年分税制财政体制的确立实现了新一轮与地方利益关系格局,但其仅仅开启了我国分税制财税体制改革的开端,与实现完善的现代分税制财政体制的要求还存在一定差距.分税制是依据公共有效供给与成本补偿原理而对公共事务在与地方政府之间进行合理分工的一种公共财政管理制度安排,其理论前提是社会主义市场经济条件下政府公共事务的合理界定以及与地方政府公共事务的合理分工.简言之,完善的现代分税制是建立在财权与事权相匹配的基础之上.而我国现行的分税制财政体制所形成的财权与事权划分格局极不合理,政府拥有52%的财权,却只承担30%的事权,地方政府拥有48%的财权,却承担70%的事权[1].因此,随着改革的深入和经济社会的迅速发展,进一步深化税制改革、强化地方政府财权已迫在眉睫.
1.我国地方税制的现状分析
我国地方税制在税收收入规模、税收结构和税收征管等方面显现出不同程度的失衡现象,地方税收入规模与地方政府所负担的职能极不相称.财权与事权的不匹配使得地方税收入未能满足地方公共财政的需要,造成地方政府财政困难,从而引发了一系列经济问题.
1.1 税收收入规模失衡 我国现有8个税种划归地方税,但其中遗产税和赠予税一直未开征,固定资产投资方向调节税已停征；具有共享性质的税种有7个,较大的有营业税、企业所得税、个人所得税、印花税；有4个税种划归税.相对税来讲,地方税税种虽多,但收入却相对较低,占地方财力比重较小,财政功能日趋减弱.下面以四川省为例来说明地方税收入规模的问题.
1.1.1 从与地方税收入占GDP的比重来看,国际上实行分税制的国家地方税收入占GDP的比重应不低于7%[2],四川省这一比重只有5.37%,税收入占GDP的比重为5.87%,与国际标准存在一定的差距.
1.1.2 从与地方税收入占全口径税收收入的比重来看,国际上分税制国家地方税占全口径税收收入的最佳比重一般在40%左右.四川省税比重为52.95%,地方税为45.29%,单从指标上看已达到要求,但结合事权划分状况,结果并不尽然.分税制以来,我国和地方政府的事权划分比例定位在30∶70,地方政府提供了约70%的公共事务支出,但其财权划分却正好相反.以2007年为例,全省税收总额1298.89亿元,地方能够支配的税收收入仅为628.95亿元,不到全省全口径税收收入的一半,财力缺口近22%.
1.1.3 从地方税收入占地方财政支出的比重来看,理论上,地方税收入一般不能低于地方政府必要职能项目的必要支出比例的50%左右[3].四川省地方税收入年均仅占地方财政支出的30.87%,如此大的收支缺口必然造成地方财政困难.
1.1.4 国际上大多分税制国家地方税收入占地方本级财力的比重达60%～70%左右.四川省地方税收入占地方本级财力的比重年均75.1%,与国际平均水平相当,但是地方税收入占地方总财力的比重年均仅为29.98%,比例小且呈逐年下降趋势,地方税的财政功能正在弱化.[4]
1.2 税收结构失衡 税收结构失衡是指地方税制缺少主体税种,税源分散,大部分税种收入规模小,且不易征收.在我国,税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种,大多列为税、与地方共享税；而税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种,大多列为地方税种.
税级配比主要指的是国家的部门和地方税收分配的比例关系.但是在我国现行的分税制下,给地方财政划定的固定税种收入太少,地方税级配比过小,致使共享税取代地方税级收入成为地方税收入主体.这种税制结构,必然淡化分税制色彩,使其更像收入分成制,这不仅不利于税制的简化和税收征收效率的提高,也制约了规范的地方税体系的建立与完善. 1.3 税收征管体系不健全 地方税制征管效率低下,原因主要有地方税制本身不完善、国地税机构之间协调度偏弱和社会征信体系建设滞后三方面.
①地方税种本身税源分散,不利于征管,而且面对不断发展变化的经济活动,税收制度完善更新滞后,征管缺位.②国、地税的机构分设,由于信息化建设的不完善,两机构在税收信息共享和征管沟通上存在障碍,导致征收成本增加,征收效率下降.③新的《中华人民共和国税收征收管理法》于2001年起实施,虽然相比旧法有了许多改进,但其在税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查方面仍存在一些不合理的地方,在法律责任方面的执行上也并未充分落实.
2.国际上地方税制先进经验的分析与借鉴
国际分税制税权划分模式主要有税权分散型、税权集中型和分散集中兼顾型三种方式.
2.1 税权分散型 税权分散型是指和地方分享税权,地方政府对地方税拥有充分的立法权和征收权,联邦、州和地方政府各自行使属于本级的税权.实行此种模式的多为联邦制国家,以美国为典型代表.美国各级政府都有明确的事权、财权,实行“分别立法、分别征管、互不干扰、财源共享”为特征的税收管理体制.
2.1.1 税种明确划分 美国的联邦税主要以个人所得税、社会保障税、公司所得税三大直接税为主体,州税主要以销售税为主体；地方税以财产税为主,不动产是财产税的主要成分,其中住宅物业的税收收入占了财产税收入的绝大部分.
2.1.2 税权设置分散 美国税权高度分散,政府独立行使隶属本级政府的税收立法权和税收管理权.联邦、州、地方议会均可独立执行联邦宪法规定范围内的税收立法权和管理权,从而形成统一的联邦税收制度和有差别的州和地方税收制度的形态.
2.1.3 税基共享性强 美国各级国家机构对税基有着广泛的共享性.主要税种在政府之间合理配置,各自拥有稳定的收入来源；明确划分各级政府之间的收入和职责；有比较灵活的财政对地方财政的调控措施.税收收入在政府之间呈现倒梯形分布,联邦政府拥有最多税收,既能对州和地方发展进行有效调控,还能通过转移支付弥补地方亏损.
2.2 税权集中型 税权集中型是指税权大部分集中在政府,对全国税收拥有立法权和征收权；地方在立法的范围内对属于本级政府的地方税行使税率调整权、税收减免权和征管权.在授权的范围内,地方也可开征某些零星税种,以法国为典型代表.
2.2.1 主要税种归于 法国主要税源稳定的税种都划归管理,不与地方分成.税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等,占税收总收入的83%.其中增值税比重最大,所得税次之.地方税分为直接税和间接税两种,主要包括行业税、居住税、建筑土地税,辅以非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等,仅占税收总收入的17%.
2.2.2 税权集中于 法国的税收立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等,均由统一规定.具体的税收条例、法令由财政部制定,地方政府只能按国家的税收政策及法令执行.地方政府只可以制定地方税收税率,有权对纳税人采取某些减免税措施,有权开征一些捐费等.在税收征收管理上,法国分为、地方两套系统,分别征收各自的税收收入.
2.3 税权集中与分散兼顾型 税权集中与分散兼顾型是指按税权的性质和重要性在和地方间进行适度划分,和地方分别享有一定的权限.以加拿大为典型代表.
2.3.1 税种划分明确 联邦政府有权开征任何税种.省级等地方政府只能征收直接税、资源税以及某些收费.
2.3.2 税权划分明确 联邦政府具有征收间接税的绝对权力,地方政府除可对不动产征税外,几乎没有其他任何征税权.由于宪法中明确规定了联邦、省和地方不同的税收权限,即在法律上保证了各级政府的税收收入,又避免了各级政府因争夺税源而产生矛盾,维护了正常的税收秩序.
2.4 启示 首先,注重地方税制.地方财政需求由各自地方政府提供,而地方政府的财力与地方税收紧密相联,既体现了税收管理的科学性,又能充分调动地方政府的积极性,能够使地方税收收入稳定、增长灵活、税负公平、征管方便.其次,充分考虑不同税种的性质和功能,兼顾地方税收入规模的需求.再次,税收的管理级次划分都保持和政权级次相一致,通过立法明确规定地方政府具有较大的机动权,如,税目税率调整权、税种开征停征权、减免税权等.
3.促进地方事权财权匹配的地方税制改革路径设计
基于对国际典型地方税制体系的分析,结合“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,并为确保地方政府的有效作为和当地经济的协调发展,我国的地方税制改革需要从如下几个方面着手.
3.1 科学界定与地方财权与事权范围 按照公共财政的要求,必须科学界定和各级地方政府的财权与事权.公共产品的层次性决定各级政府事权的划分,政府间事权分配是否科学、合理、确定和规范,是政府间财政关系稳定与否的核心要素.因此,应保证地方政府的财权与事权相匹配,并通过法律形式予以明确.地方政府的税权决定了其财力大小,地方政府可根据实际情况以确定事权大小和应保持的财力,获得相应的财权,其底线应是地方税收入占地方财政支出的50%以上.
然而,我国现行税权的划分主要是由国务院通过颁布行政法规来制定,不具有规范性和稳定性.因此,要将税权在法律层面上对其原则性问题做出明文规定,赋予税收征收权和支出权法律效力,加快出台《税收基本法》,避免税权配置过程中的随意性、多变性,保障我国公共财政体制的真正建立.
3.2 完善转移支付制度 国际上典型分税制国家的地方财政需求主要来自于地方税收,转移支付收入占地方财政收入比重小；而我国地方财政需求有40%-47%来自于转移支付收入,因此完善转移支付制度是保证地方财政需求的重要手段,也是完善地方税制体系的必要前提. 3.3 完善地方税制体系 根据国际相关经验,完善的地方税制体系应包含明确的地方税收收入权、立法权和征收权三方面内容.
3.3.1 明确地方税的收入权 地方税制结构中缺乏主体税种是我国地方税收收入规模小、结构失衡的主要原因,因此明确地方主体税种是地方税收收入权改革的重点.完善的地方税制体系应当选择税基较广、收入规模较大、具有非流动性和适度的弹性,税收收入能够随着经济的增长而相应地增加的税种作为地方税主体税种.
3.3.1.1 优化现行流转税制
营业税.根据发达国家的经验,GDP越高,第三产业的发展动力越大,其发展速度越快.我国第三产业的发展空间相当大,营业税也有较大的增长空间.同时,营业税从价征收,可操作性强,简单实用,与地方经济紧密联系,有固定而充分的税源,具有良好的经济调节功能.
增值税.目前增值税扩围改革已在大部分地区试点,极有可能会扩展到全国.如果按照现有75：25的比例实行与地方分成,必然会加剧地方财政困难.以2009年为例,四川省该年度营业税收入占地方留存增值税、营业税之和的74%,扩围后增值税收入占原地方留存增值税、营业税之和的比重上升为44.7%,但是,增值税收入比原地方留存增值税、营业税之和下降29.3%.对于增值税扩围造成的地方财政困难,可以通过调整与地方的分成比例进行弥补.
城市维护建设税.目前城市维护建设税不是独立税种,依赖于增值税、消费税和营业税存在,随着经济和社会的发展,其成为独立税种已是必然.因此,城市维护建设税的改革可要求凡有经营收入的单位和个人,以销售收入或其他收入为其计税依据,使之成为独立税种.
3.3.1.2 优化现行所得税制 所得税具有收入再分配功能和社会公平效应.目前我国与地方采用分成分享其收入,考虑到增值税扩围带来的地方财政困难,可以把所得税全部划为地方税种来进行弥补.2009年四川省地方税收入中所得税为153.67亿元,占比为17.33%；如果把所得税全部划为地方税,则地方税收入会增加230.51亿元,占比提高到34.39%.
再看其对地方财政支出缺口的影响,2009年四川省地方税收入为886.67亿元,支出为3590.72亿元,占比为24.69%；如果所得税划归为地方税,地方税收入提高到1117.18亿元,占比达到31.11%,已提高近7%.但是,如果将增值税扩围因素考虑进来,地方税收入下降29.3%后,还存在22.3%的缺口,这表明所得税划为地方税对解决地方财政困难虽有一定成效,但是仍然不足以彻底弥补地方财政缺口.
3.3.1.3 取消实质分享地方税收入,实现地方税收入的“名至实归” 一是对各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税应划为地方税固定收人,使营业税成为真正意义上的地方税种；二是各银行总行、各保险总公司集中缴纳的其它税种也划为地方税种.
3.3.1.4 优化现行其它地方税税种 资源税.目前资源税主要弊端表现为征税范围过窄和按量计征.资源税的征税对象是单位和个人开采矿产品和生产盐,采用的方法是从量定额征收.改革资源税应将水等短缺的资源品种列入征税范围,改从量定额计征为从价定率计征,体现资源的市场价值.
房产税.将现行房产税、城市房地产税、土地使用税合并为房产税,由于计税依据、税率、课税范围等发生变化,数量将有显著增加.个人住房征收房产税已在上海和重庆试点,随着经济的发展和市场机制的不断完善,房产税成为地方税体系的主体税种将是大势所趋.
遗产税.征收遗产税对调节社会成员的财富分配、增加地方政府财力有较大作用,因此,应将开征遗产税提上税制改革议事日程.不过,开征初期可以考虑适当缩小征税范围和降低税率.
3.3.1.5 开征新的地方税税种 社会保障税.现在我国征收的是社会保障费,由“费改税”后既可保证征收的规范性,又可为地方财政提供一大收入来源.
环境税.将现行征收的各种环境保护费改为征收环境税,征收对象为环境污染行为和污染物,纳税主体为排放有害废水、废物、废气的单位和个人,以污染物排放量为计税依据,实行负担较重的税率.
3.3.2 合理建立并约束与地方税收立法权 由于公共产品具有层次性,与政府相比,地方政府更了解其辖区居民的需求,由地方政府提供地方公共产品效率会更高.因此,对于涉及地方局部利益的税种,税收立法权应适当下放给地方；对于关系国民经济全局的税种,其税收立法权应集中于.
按税种划分来看,税的立法权统一于；有必要在全国统一开征的地方税税种,由制定基本法,可授予省级政府对该税种的调整权；无必要在全国统一开征的、具有明显的地方特色的地方税种,可由省级地方根据其实际情况自主立法,但需报全国人大常务委员会备案；与地方共享的税种,其税收立法权也应由享有.
当然,建立有效的地方税收立法权的约束机制,是赋予地方税收立法权的必要前提.
3.3.3 明确与地方的税收征收权 为了提高我国税收执法水平,降低国、地税分设产生的征管成本,我国应加强国、地税机关的协作,理顺税收执法权限.首先,明确国、地税机构的执法权限,实行税种属性归位、权责对称,尽快把属于地方的执法权交由地税机构行使.其次,对与地方的共享税,实行同源共享,国、地税机关分别征收,共同参与税源管理.再次,对交叉征收管理中涉及的问题,应建立有效的信息共享制度、联合办公日制度和执法检查交流制度,对共管纳税人的纳税评估情况要相互及时传递.
注释：
本文中增值税扩围是指将营业税全面并入增值税,另外,不考虑增值税扩围对城市维护建设税和教育费附加的影响.