本站原创摘 要：对于县级财政的困难问题,试图按现象-原因-解决的逻辑顺序,层层推进,由表及里的阐释县级财政困难的原因,并通过框架外和框架内的解决方案分解,给出短期和长期的政策路径.
关 键 词 ：县级财政；财政收支困难
中图分类号：F81文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）05-0094-02
1.县级财政的地位和作用
“郡县治,天下治”,县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次,它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理等方面发挥着无可替代的作用.而县级财政作为具有财政运行能力的最低的政府级次,综合反映了各种的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题,有地方财政运行的“晴雨表”之称.
2.当前县级财政所遭遇的风险和困难
然而,现实情况是,县级财政危机重重,具体表现在：
（1）收支失衡,财政收支缺口大.
收入方面,县域经济主要是由乡镇企业所代表的工业经济和农业经济所组成.但进入21世纪特别是加入WTO之后,广大乡镇工业基础薄弱,生产技术落后的劣势愈发显现,在国有企业和外资企业的夹击下竞争乏力,效益低下；农业经济自身固有的自然风险和市场风险使农产品的附加值只能在一个低水平.县级财政财源受到限制,收入水平较低.支出方面,分税制财政体制改革贯穿着“资金向上流动,事权向动”的宗旨,因此,县级财政承担了太多诸如医疗保健支出、兴修水利支出、公路建设支出之类本该由或省级财政负担的财政支出.收入与支出的不对等导致财政收支缺口越来越大.
（2）债务缠身,风险不可回避.
《预算法》第二十八条规定地方各级预算不列赤字,但事实上地方财政特别是县级财政欠债多早已是公开的秘密.据有关资料显示,2002年,我国2030个县域单位中,共有赤字县706个,财政补贴县914个,两者合计1620个,占总数的近八成.此外一些县虽然账面上没有赤字,却存在着巨大的隐性赤字（以当年应付未付的各种支出拖欠,或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字）.
（3）机构运转艰难.
“建设”资金“吃饭”用.大多数地区的财力只够发工资和维持一般运转,县级财政停留在“吃饭”水平上,公共事业建设资金甚少,基础设施十分落后.再加上的事权下放和近些年乡镇财政的支出责任逐步上移至县,提供本级次的地方性公共商品这一县级财政的应有之义成了空谈.
3.县级财政困难产生原因的表层揭示
从表面上直观地看,县级财政困难的原因无非是收支两个方面.收入方面,县级财政缺乏稳定和优良的税种导致收入缺乏合理充沛的来源,阻碍了县级财政的有效运转.支出方面,马斯格雷夫和罗斯图的经济发展阶段论论证了在客观上当前经济发展阶段我国县级财政支出规模不断增大；公共选择学派则论证了在主观上官员扩大预算支出的冲动.
4.县级财政困难产生原因的内在分析
（1）改革开放以来,横向分割尚未被完全打破.
计划经济下与地方财政关系的一个特征就是纵向的集中和横向的分割,改革开放以后,对地方的纵向放权让利进展迅速,也很快取得了巨大的功效,但横向的分割坚冰一直未被打破,户籍制度的瓶颈使得城乡二元分治体系仍在继续,广大农民被圈在土地上,无法汇入工业化、城市化的洪流,农业生产的相对低下的效率使其无法提供充足的财政来源.
（2）资源禀赋的天然缺陷.
不可否认,在中国这样一个幅员辽阔、自然条件差异巨大的国家里,必然存在一部分地区身处穷山恶水,资源匮乏、交通不便、环境恶劣,发展具有先天的不足.这样的地区想要实现财政的自给自足在短时期内并不具备可行性.
（3）分税制的不完善性.
1994年建立起来的分税制其本质上是一个与地方利益博弈的过程,由此而产生了两个问题：一是体系的不完善性特征,是财政与地方财政讨价还价中形成的折衷、妥协的结果,不具有长期适用性,对许多利益分配问题进行了回避,采用税收返还的方式作为权宜之计.二是在利益分配的博弈中县乡两级并未能参与进来,由此造成了县级财政的利益遭受了某种程度的损失.
县级政府事实上承担着许多本该政府承担的职能,从而加剧了县级财政的困难.
分述如下：一是县级财政主体税种缺乏.自分税制改革以来,县级政府主体税种不足,地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势,行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体.二是在财权向上集中的同时,存在事权下移的倾向,“请客,地方付钱”,即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府,包括近年的基础教育减免费用在内的多项财政支出都由县级财政承担重负.
5.制度层面的改革目标
（1）建立科学的转移支付制度.
从数量上考虑,应进一步加大财政转移支付力度,扩大省以下转移支付资金规模.分税制实施以来,财政收入占全国财政收入的比重快速上升,而省以下,尤其是县级财政收入的比重逐步下降.因此进一步加大财政对地方、尤其是对县级财政转移支付力度,扩大其规模是现实选择.
从方向上着眼,调整转移支付结构,加快构建科学的均等化转移支付制度.尤其是要逐步减少专项类转移支付,以便调动县级政府当家理财的积极性.
尽快修订《预算法》,增加有关转移支付的条款,赋予财政转移支付相应的法律地位；制定有关转移支付的单行法规,对转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序、分配公式等做出具体的、权威的统一规定,确保公共财政下的转移支付有法可依.
（2）分税制的重构.
针对县级财政解困问题,各地有一些试行做法.但就目前的试行情况来看,各地做法不一,效果各异,利弊兼有.想找到一条在全国范围内具有普遍意义的县级财政解困之路并没有很大的现实意义.中国是一个有着960万平方公里面积、13亿人口的国家,中国的许多省份也相当于一个大国,因此,机械照搬分税制并没有实际效果,应该鼓励省以下财政体制的多样性.
6.制度框架内的解决办法
6.1 妥善处理县级财政债务问题
（1）树立正确的债务风险观.在工作中做好债务风险分析,不仅仅要考虑建设项目的预期收益,还要充分考虑是否存在无还款能力的风险,在立项时必须坚持收益与风险对等的原则.规范行政行为,做到举债适度,不能超越财力搞建设.应当建立有效的债务控制机制,将消化存量债务和控制新债务工作纳入各单位年终政绩考核当中.
（2）在政府债务揭示与披露问题上,要坚持客观性、及时性、完整性、谨慎性的会计原则,对政府债务进行充分、及时、系统的揭示与披露.
（3）强化还款意识,每年制定详细偿债计划,将到期债务列入当年预算,建立县级偿债目标管理责任制.
6.2 优化财政收入能力
新税种的课征需要经过论证和立法的过程,具有很大程度的时滞性,因而在当前的制度性框架内,最重要的是提高对现有税源的征管水平,建立一支业务能力强的税收征管、稽查队伍,在不破坏税基的前提下,尽可能的应收尽收.同时,可以研究清费立税工作,公共收费的立法级次较低且很多都反映在预算外乃至制度外收入之中,具有很大程度上的随意性,通过费改税可以促进收入来源的制度化、规范化、法制化.