重构政府间财政关系

作为2010年一项极为重要的法律修订,尽管《预算法》修改没有如期出现在8月底和10月底的全国人大常委会议程中,但其修正案草案的最新一版征求意见稿已在8月底出炉.

《财经国家周刊》记者从知情人士处获悉,最新版草案征求意见稿维持原法十一章的结构不变,原法共79条,修改后为96条,其中,未修改38条,修改32条,新增26条.

现行《中华人民共和国预算法》是1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过,并于次年1月1日起正式施行.1995年11月2日,国务院常务会议又通过《预算法实施条例》.

同时出台的,还有1994年的分税制财政管理体制改革,两者皆被认为是中国财政体制改革的核心组成部分.

然而,随着中国社会主义市场经济体制的建立和公共财政体制的完善,现行《预算法》已经不能适应预算管理和法治建设的要求.

据《财经国家周刊》记者了解,本次《预算法》修改中,财政管理体制中不同层级间的政府关系,是其中一项修改重点.同时,转移支付制度也被原则性规范化.

备受瞩目的国家财政基本法的《预算法》修改,能在多大程度上从法律层面规范现行财政管理体制中事权、财权分配的混乱局面,以法的形式确定转移支付制度,进而深化分税制财政体制改革,重构政府间财政关系

简化预算层级

简化财政级次的改革方向,正在逐渐清晰.

在本次《预算法》修改草案征求意见稿中,第一部分就是对于简化预算级次的规定:“国家实行一级政府一级预算,设立政府预算和地方各级政府预算,不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以不设立预算”.按照征求意见稿的说法,这一规定正是“为了给今后预算级次设置改革留出空间”.

1994年实行的分税制,重新规范了财政与省级财政之间的关系,是建国以来新中国财政体制最大的变局.

现行《预算法》规定,国家实行一级政府一级预算,共设立、省、市、县、乡等五级预算.1994年之后,各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市(地级市)两级集中的倾向,而县、乡等基层财政非常困难.

以内蒙古自治区为例,在分税制改革前,1993年其省级、盟市级、旗县级和乡镇级财政自给能力系数分别为0.25、0.87、0.66和0.7.分税制改革后,自治区以下的各级地方政府财政自给能力被严重削弱,特别是主要为农村提供公共怎么写作的县、乡两级财政.相关科研报告指出,在1994年到2004年的十年间,内蒙古自治区旗县财政自给能力系数平均值为0.38,比1993年下降了40%.

“过多的财政级次、财力层层集中的结果,导致了基层财政的困难.”中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇说.在他看来,为了缓解基层财政困难、解决基层财政问题,应减少财政级次,实行省直管县和乡财县管,逐步过渡到省-县两级地方财政体制.

以浙江为例,该省财政体制从改革初期开始实行的就是省直接对县,后来在一系列的扩大优化下,2002年浙江省委、省政府再次出台文件,确定20个经济强县(市)的经济管理权限,将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市.

在这样的财政体制背景中,浙江省打造出了以义乌为模范的全国范围内诸多经济发展水平较高的知名县.目前在全国百强县中,浙江占有30个,创造了农民人均纯收入连续20年排名全国各省区之首的纪录.

省直管县是对市管县的改变,可以使和省财政对县财政的拨款不再被市财政所截留,更好地适应县级政府承担许多公共怎么写作职责的现实.在一定程度上,财政的省直管县解决了县财政的“缺钱”问题,也强化了县域经济发展的概念.

但是,“浙江省直管县的经验只能是适用于过去,并且,一个省的经验并不能适应所有地方”,财政部财政科学研究所副所长刘尚希向《财经国家周刊》记者谈起“浙江模式”时,提出了自己的疑虑.

农村经济发展的最初方式是出现工业化,但带来的结果是不集中,这直接导致大量土地的占用和浪费,随之是对环境的污染.这种发展方式不能再复制到中部、西部地区来,对像浙江这样的东部地区也已经成为障碍.

“财政级次的规定,要根据本地的实际情况去考虑,留出改革空间.”刘尚希说.

财权、事权与财力

《财经国家周刊》记者获悉,在上述修改草案征求意见稿中,对于建立健全财政管理体制这一问题的明确规定为:“各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制.和地方的分税制财政管理体制,由国务院制定,报全国人民代表大会常务委员会备案.地方各级政府间的财政管理体制,由各省、自治区、直辖市政府制定,报本级人民代表大会常务委员会备案”.

这一新规,直指目前与地方事权划分不明确、不科学的现实.相应的,与地方的财权划分也因之不清晰、不合理,地方税体系不健全,导致地方财政困难.

2008年国家审计署审计报告显示,2007年,18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%.从支出方面看,县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%,却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出.相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑.

“我当年所在的县,仅每年的义务教育支出就占整个财政支出的70%.”曾在安徽省安庆市枞阳县挂职副县长的中国人民大学财政金融学院副教授张文春告诉《财经国家周刊》记者.

由于现在多数事务的决策权在,执行权在地方,和地方之间的“事权”很难划分清楚.在现行《预算法》中,并没有条文对这一点进行规定.导致的结果是:过分强调财政的宏观调控能力,而没有兼顾地方政府的利益,造成税权过于统一,地方几乎没有任何立法权,税收的灵活性受到抑制,致使地方“费挤税”现象严重,分配秩序混乱.

“和地方事权、财权等划分不清,要解决必须‘大改’,但现在还不能成行.因为我们的分配改革还没有走到这一步,这实际是一个体制问题.”中国财税法学研究会会长、北京大学税法研究中心主任刘隆亨表示.

在最开始解决这一问题时,曾提出建立“事权”与“财权”相匹配的财政管理体制的思路.而随着改革的深化,逐渐将这一提法改成建立“事权”与“财力”相匹配的体制.

杨志勇对于这一变化的解读为:财权与事权相匹配,解决的是财政激励问题,财力与事权相匹配,解决的是现实财力不足的问题.

分辨两者的区别,以县的税收为例,这其中包括与上级政府按比例分成的税收,也包括小税种税收.而县的财力是取决于自身的经济发展.比如东部地区发展快,按分税的办法它便拥有更多财力.但是一些生态脆弱的地方,赋予了财权带来的后果,却是破坏性的开发与发展,造成了严重的环境恶化与污染.

“所以财权与事权相匹配的提法其实是一个错误的观点.”刘尚希说,“如果这样的激励,实际上是个带来破坏的动力,那么我们宁可不要.这也是我们现在搞主体功能区的内涵,实际上否定了财权与事权相匹配,要做到有的地方是优先开发,重点开发,而有的地方是限制开发,禁止开发.”

刘尚希的看法是,财力与事权相匹配是手段,财权与事权相匹配是目标,目前的错误就在于错把目标当成了手段.

规范转移支付制度

以现有经验来看,财权的划分还不能解决事权与财力的匹配问题.财政转移支付则在一定程度上弥补了这个缺陷,对于缩小地区间财力差距、推进基本公共怎么写作均等化等,发挥了重要作用.2009年,对地方的税收返还和转移支付已占财政总支出的65.2%.

但在中国目前各级财政之间的转移支付中,普遍使用讨价还价的方式,某个地方能获得多少转移支付,靠其谈判能力决定.1993年,时任国务院副总理的朱基带着财政部副部长项怀诚走访13个省去谈判,一度被传为佳话.

然而,没有法律约束的做法,是易产生黑箱操作的,以与上级的关系程度决定转移支付的额度,“跑部(部委)向钱”的风气难以杜绝.

而在国际上,普遍是以法律形式对政府之间的转移支付进行明确规定.德国甚至在宪法中就明确了政府间转移支付的目标,保证了转移支付后地区差异不超过10%目标的实施.

在中国,则出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题.2010年对地方转移支付预算中,专项转移支付占全部转移支付比例的52%.

《财经国家周刊》记者了解到,此次《预算法》修改草案征求意见稿,将在规范转移支付制度这个问题上迈出重要一步,对转移支付进行了原则性规定,弥补了现行《预算法》中对于这一重大问题的空缺.“以一般性转移支付为主体,以均衡地区间基本财力为主要目标”,将写入修改后的《预算法》.

“严格意义上来讲,我们过去的《预算法》对于转移支付这个方面的规定是一个缺失,如果这次将这个提出来,那就为转移支付制度的制定提供了一个重要法律依据.”北京大学法学院教授、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《财经国家周刊》记者采访时表示.

转移支付行为规范的缺失,另一个重要表现在于很多转移支付没有被编入各级政府的预算.没有编入地方的预算,连财政部门都搞不清楚各个部门从上级要来的资金数额,很可能造成资金的浪费,甚至带来贪污腐败.

而这一问题,在新的草案征求意见稿中有了体现:“将税收返还和转移支付列入各级政府预算,是保证预算完整性、预算执行规范性和预算监督严肃性的重要措施.”

在这点上,和“转移支付”同时并列的,还有“税收返还”.这是1994年分税制改革时,为了平衡东部发达地区既有利益做出的一个妥协.

关于这一问题,学界引发的是不同观点的论战.支持渐进改革的一方认为,还是应该用逐年递减的方式来解决这个问题,而更加大胆的人则提出,现在已经到了停止这一做法的时刻了.

“税收返还制度本身就是一个过渡性的提法,是为了保证1994年分税制改革的顺利进行.分税制财政体制不该有税收返还,现在税收返还占和地方的比例在逐年下降,取消税收返还已是大势所趋.”杨志勇认为,地方政府财力的缺口可通过一般性转移支付得到弥补,并通过测算标准收入与标准支出之间的缺口,再考虑财力因素而确定.