本站原创[摘 要]随着人类海洋活动日益频繁,加之船舶的日益大型化、货物形态的多元化,船舶沉没后给航行安全和海洋环境带来的危害越来越大.笔者建议,在沉船沉物现实的危险状态不允许海事主管机关按照传统打捞清除的程序实施时,应允许其采取应急打捞清除措施.文章分析创设沉船沉物应急打捞制度的必要性和可行性,并对采取应急打捞制度所需具备的实体要件及程序要件进行探讨.期望为沉船沉物应急打捞制度的建立提供理论支持.
[关 键 词 ]沉船沉物；应急打捞制度；必要性与可行性
一、建立沉船沉物应急打捞制度的必要性分析
当沉船沉物事故影响安全航行或有重大的造成水域污染的危险时,如何妥善地处理沉船沉物突发事件,最大限度地减少沉船沉物所造成的危害,为国际海洋经济可持续发展保驾护航,成为亟待解决的问题.面对严峻的挑战,主管机关有必要采取应急打捞措施.
(一)提高打捞清除效率
应急打捞清除机制的建立可以免除强制打捞清除所需遵循的决定、通知、告诫等程序,直接由海事行政主管机关组织应急打捞清除行动.主管机关在组织实施强制打捞清除的同时,将采取的措施通知行政相对人.因此,从效率的角度看,对紧急的沉船沉物事故采取应急打捞清除机制,有利于提高事故解决的速度、有效杜绝次生事故.
(二)配合国家突发事件应急机制的完善
应急打捞在保障水上通航安全、防止环境污染事故、消除社会影响方面始终发挥着积极的作用,是国家履行水上灾害控制、环境保护职能以及应对水上重特大突发事件的重要专业保障,也是国家应急保障体系的重要组成部分.
《突发事件应对法》的施行确立了我国应急管理的基本制度和法律地位,把应急管理全面纳入法治的轨道,对于控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害具有重大的意义.交通运输部组织修订的《水路交通突发事件应急预案》也于2009年发布实施.作为水上安全和防止船舶污染主管机关的海事部门,应贯彻落实好《突发事件应对法》和《水路交通突发事件应急预案》的要求,顺应趋势,建立健全沉船沉物事故应急法制.
二、建立沉船沉物应急打捞制度的可行性分析
本文将从法律基础和应急打捞能力两方面分析建立沉船沉物应急打捞制度的可行性.
(一)法律基础
应对沉船沉物等突发水上公共事件,快速、有效地打捞,是减轻危害后果的基本途径.根据《海洋环境保护法》第71条和《打捞沉船管理办法》第4条的规定,在沉船沉物造成或可能造成海洋环境重大污染损害或严重危害船舶航行安全时,主管机关为了维护社会公共利益、维护航行安全和保护海洋环境,有权采取应急打捞清除措施.
海事主管机关组织指挥应急打捞清除也符合行政法中行政应急原则的要求.为了国家利益和社会公共利益免受损失,为了迅速处理突发环境污染事件并减少损失,有必要赋予政府行政应急权,允许国家公权力根据法律的授权采取应急措施.
《突发事件应对法》和《水路交通突发事件应急预案》为加强水路交通突发事件的应急管理工作,控制、减轻和消除水路交通突发事件引起的严重社会危害,及时恢复水路交通正常秩序,提供了法律保障和切实的指导.
(二)我国具备应对和处置沉船沉物应急打捞清除的能力
近些年,我国打捞救捞系统应急装备和基础设施建设取得明显进展,应急救助和抢险打捞能力明显提高,国务院将救捞作为《国家应急规划》发展建设的重要力量,“十二五”期间对救捞基本建设投入预计将达到85亿元,为救捞发展提供了强有力的政策支持和资金保障.结合各种形式的应急演练,海事行政主管机关应对重大突发事件的能力有显著提高.因此,我国已经具备应对和处置沉船沉物应急打捞清除的能力.
三、实施沉船沉物应急打捞机制的要件
(一)实体要件
应急打捞机制的实施需符合一定的实体要件.首先,沉船对航道安全造成严重威胁或有重大的造成水域污染的危险.发生在港口、航道、船闸、通航密集区等水域的沉船事故极易影响通航安全,如果没有及时打捞,成为水下障碍物, 极有可能诱发重大事故.这种危害不仅应当包括沉船沉物对航行安全构成的危害,而且包括其对水上环境保护和公共秩序构成的危害.其次,应急打捞清除行为必须具有紧急性,即沉船沉物严重危害航行安全、造成或可能造成海洋环境重大污染损害,不立即采取打捞措施将严重危害公共利益.
(二)程序要件
紧急行政强制措施的适用具有急迫性以及不可避免性等特点,这些都决定了对紧急行政强制措施程序不可能以一般行政强制措施的程序标准来要求.根据《行政强制法》的立法精神,以及执法实践,笔者认为,在需要应急打捞清除的情形下,海事行政主管机关可以适用简易程序.简易程序相对于普通程序来说,省略了告诫、监督义务人于限期内履行、打捞清除费用的先期缴纳等步骤.在简易程序下,行政机关作出应急打捞清除决定以及此后的行政强制执行措施应遵循下列程序.首先,根据《行政强制法》第18条的要求作出应急打捞清除决定.决定作出后,应急打捞措施应尽快在海事行政主管部门的组织下开展.最后,向相对人送达应急打捞清除的
决定并收取打捞清除费用.
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[作者简介]赵宇,女,江苏徐州人,上海海事大学海商法研究生.