本站原创【摘 要 】农村社会养老保险是国家为保障农民老年基本生活而实施的一项重要社会政策,也是国家的一项社会安全政策.由于国家财力有限,农村人口众多,地区发展不平衡,农民收入水平相对较低等诸多因素制约,农村社会养老保险制度建设滞后于其他社会保障制度,成为我国社会保障体系中的一片茅草地.各地推进实施虽然积累了有益的实践经验,但也存在着亟待解决的问题,反映在部分农民对新农保仍持有观望态度,对新农保的未来发展抱有疑虑,因而在全覆盖阶段,应该明确农保的未来发展方向,让农民真正了解新农保,自愿参加新农保.
【关 键 词 】新农保；社会保险功能；改革方向
1.新农保制度中社会保险基本功能
缺失分析：
第一,现行制度难以实现全覆盖.根据国务院新农保的《指导意见》,我们可以看出,新农保采取自愿参保,试点先行.到2011年为止,尽管在74%的县实施了新农保政策,但由于是自愿参保,这些地区也没有实现新农保的政策全覆盖.据调查,这些地区中没有加入新农保的困难人群有三部分.一是45岁至59岁的农民,他们年龄较大,缴费期限短.虽然政策规定可以延长退休年龄,延长缴费年限,或者补缴到15年,但由于他们青壮年时没有积累,到了中年想要在短期内缴纳一大笔保险费,是很难做到的.二是经济落后地区的农民.这些地区的农民总体收入比较低,而且实物收入多,收入少,没有缴纳养老保险费的能力.三是体弱病残没有劳动能力的农民.他们虽然没有达到60岁,但由于没有劳动能力,没有收入,需要提前领取养老金.而现行农保制度中,没有残疾养老金和遗属养老金.新农保制度中,由于是自愿参保,也会存在一部分人有能力参保却不参保的现象,这部分人就是16岁至45岁的青年农民.对他们来说,如果不是因为父母享受养老金的捆绑制约,他们都会持观望态度.尤其那些20岁左右的青年农民,他们的父母还没到领取养老金的年龄,其不参保并不影响家人的待遇.另有一小部分农民,因为与父母关系不好,同时自己又不太富裕,就不参保,导致父母到了60岁,也无法领取养老金.农民不参保的主要原因是新农保制度对他们没有什么吸引力.70元基础养老金实际上是一种老龄补贴（江苏省政策）.由于当地额度低于最低生活保障水平,没有制度魅力,农民缺乏积极性.同时,带有“捆绑”的领取条件,让农民觉得自愿原则不真实,使农民对制度的信任度大打折扣.
第二,收入再分配功能效率低下.新农保制度中,能够体现收入再分配功能的地方有两点.一是由政府全额负担（东部地区财政只负担50%）的基础养老金,另一个是地方政府对个人账户的补贴（规定不低于30元）.然而,这两部分的再分配功能效率都不高.首先,每月55元的基础养老金标准定得过低（全国政策）,比低保还低,保障能力不够,农民没有参保积极性.另外,对所有农民都补贴,也是一种没有效率的公平.公共财政应该是向低收入者倾斜的,对那些富裕的农民,没有必要支付基础养老金.其次,地方政府对个人账户缴费补贴的激励效果不足,致使农民基本上选择100元或 其它的低缴费档次.当然,农民选择低档次缴费,除了对制度持有疑虑,但激励机制不足也是一个主要原因.
第三,新农保的保障能力偏低,保值增值能力较弱.《实施意见》设立了年缴费标准从100元至500元五个档次的个人账户养老金.从目前试点地区缴费结构看,绝大多数参保农民选择了最低的100元缴费档次.在不考虑通货膨胀等因素的情况下,检测设一人从16岁开始以此标准缴费,政府每年补贴30元,银行存款利率不变,设定为2.25%,养老金计发年限139个月,年个人缴费和政府补贴增长率检测定为2.04%,到60岁时他每月能领取个人账户养老金131元,再加上基础养老金55元,每月能领取养老金186元,但是考虑到通货膨胀的因素,以43年后通货膨胀率为5%计算,它将变成20元的现值.如果以最高档次的每年交500元,其他条件不变,则60岁时能领取585元.考虑通货膨胀因素,现值也不到65元.养老金的价值到底有多大值得怀疑.而且,新农保在制度设计上并没有将未来的养老金支付与通货膨胀、物价等因素挂钩,导致农民实际的保障水平过低.另外,新农保制度实施时已经达到60岁以上的老年人只能享受55元基础养老金,没有个人账户养老金,待遇水平更低.
2.新农保制度应该如何持续推进
首先,从筹资模式和财政方式上看,新型农保制度是基础养老金（财政全额负担）和个人账户（个人负担）相结合的筹资模式,但基础养老金是税收方式的老龄补贴,个人账户是保险方式.城镇职工虽然也是实行统筹基金（企业缴费）与个人账户（个人缴费）相结合的筹资模式,但是,统筹基金和个人账户都是采取保险方式.建议新农保的基础养老金也改成保费由财政和个人共同承担的保险方式,基础养老金的支付额度与缴费年限挂钩.简单地说,政府给每位农民建立新农保养老保险账户,鼓励农民自己缴费,地方政府给予缴费补助.没有缴费能力的,政府可以减免保费.而政府在农民领取养老金的时候,不论是谁都有最低的55元的养老金保障.这样一来,即使农民没有个人缴费,但他们至少有基础养老金,可以有一个最低养老金保障,也能够达到全员参保的效果.同时,社会保险方式的机制需要养老保险精算专家来对财政预算做精密科学的评估和预算,因此,政府要加大对这方面精算专家的培养.
第二,新型农村养老保险实施意见规定新农保是自愿参保,现行的捆绑式参保条件,既没有体现自愿参保原则,又不是真正意义上的强制参保.新农保作为一种社会养老保险制度,即便不是强制参保,也应该是义务参保（半强制的）.试点阶段可以采取自愿参保,但普及率提高之后,应该改为半强制性的义务参保,最后实现强制参保.毋庸置疑,建立强制参保的前提是要建立费用减免制度.如果采取保险方式,一定会有一部分人因无力缴费而漏网,所以,要对那些无收入和低收入者实行费用减免制度.如果没有减免制度,就要用低保制度或其他社会保障制度来解决他们的收入保障.瑞典就是建立了最低养老金保障制度,对那些无力缴费的,或无力全额缴费的,政府给缴纳最低保险费,保费记入个人账户,也要保值增值.由于瑞典只给低收入者缴费保障,而我国农保基础养老金是面向每个农民的,如果像瑞典那样给每个农民缴费保障的话,财政负担会突然大幅增加.所以,采取日本方式,在养老金支付的时候,政府承担支付一定比例养老金比较合理,不会给政府造成太大财政压力,也不会产生保值增值的压力.
第三,从支付内容上来看,基础养老金应该是支付晚年生活所必需的基本消费开支额度,即能保障衣、食、住的基础费用.所以,不宜定的太高,这个标准应该征求农民的意见.55元虽然不高,但可以从低水平起步逐渐提高.另外,养老保险是对丧失收入能力的人进行的收入补偿.丧失收入能力不仅仅是老年人,也包括年轻时致残失去劳动能力或死亡时留下需要赡养的人.因此,也需要建立相应的残障养老保险和遗属养老保险制度.
农保制度建设关乎我国社会保障全覆盖战略目标的实现,而新农保制度当前采取自愿参保的原则,是否缴费,缴纳多少保费基本上自由选择.由于制度缺乏强制性,耐心细致的推广宣传工作就显得格外重要.强化农保新制度的公信力,让农民自愿参保,自愿缴费,是摆在我们每位新农保工作者面前的一道世界性难题.