本站原创摘 要 本文简要分析了我国电力法律规范背后的主要电力法律制度进而对现行电力法律制度所存在的不足进行剖析,以求为未来我国电力法律制度的完善提供有力的切入点.
关 键 词电力法律制度 《电力法》 问题
一、我国的电力法律制度
“电力法,是调整电力经营和供给,电力工程和设施的管理以及规制,用以维护电力用户利益,保证电业健康发展和公共安全的法律规范的总称”.
自20世纪80年始,政府开始加大电力法制建设的力度,从我国第一部关于电力方面的行政法规《电力设施保护条例》（国务院1987年9月15日公布,1998年1月7日国务院令第239号修正）的出台,到《电力法》的颁布,再到与《电力法》相衔接的一系列法律法规的制定和实施,我国电力法制建设经过近三十年的历程,目前已形成了以《电力法》为核心,以配套性行政法规和部门规章为重点,以地方性法规和规章为特色,以相关规范性文件和电力行业标准为补充的电力法律框架体系,内容主要涵盖了电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、发电与电力设施保护、电力监管、标准化管理、反窃电及其相关法律责任、电力争议处理等方面.在这一系列电力法律规范的基础上,构建起了我国电力法律制度.
电力法律制度是根据电力法律、法规、规章等的立法目的、立法原则和具体规范形成的调整特定电力法律关系的一系列相对完整的实施规则系统,其对具体电力法律规范的实施具有指导、整合的功能.现阶段,我国大体上确立了电力规划制度、电业权制度、电力监管制度、电力业务许可证制度、电力制度、电力需求侧管理制度以及电力法律责任制度等电力法律制度.
从《电力法》的颁布,到《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等一系列与电力事业相关的法规、规章以及规范性文件的出台,我国电力法律体系经历了从无到有,从简陋粗鄙到逐步趋于完善的过程.但是,由于我国的电力体制改革长期以来由政府主导,以行政权为依托,电力立法具有较强的滞后性,这也导致现行电力法律法规与电力体制改革的诸多不适应性.
二、法律制度方面的不足
1.电力监管的独立性有待增强
尽管《电力市场监管办法》规定电监会履行电力市场的监管职责,具有法律上的电力改革主导权,却没有完全改变电力监管职能分散、权利不合理的局面.对于电力监管机构而言,监管和市场准入监管应是其两大基本职能,因此,监管和市场准入监管应该是电监会具备的基本职能.然而,在我国,电力企业投资审批和定价仍然由发改委决定,而给予电监会的准入许可权和的建议、监督权没有管制效力,不能对电力企业形成制约.市场准入权在发改委和商务部,监管权在发改委,国有电力资产归国资委管理,此外,财政部和国家税务总局还对电力企业股份制改造、建设基金提取、税务政策等进行监管.在行使具体监管职能时,电监会与这些部门尚存在职能交叉重叠和监管界限模糊等问题.
2.电价制度有待完善
2005年颁布的《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》初步形成了我国现有电价制度.目前,上网竞价制度已基本建立,而输配电价分离尚未实现,这在电力法的修改中有待完善.另外,虽然国家出台了一系列规章,对煤电实施临时干预力求缓解煤电矛盾,但收效甚微.这主要是由于煤、石油等行业没有彻底完成市场化改革,尤其是煤炭资源的市场化配置程度很低,导致煤电之争日趋严重,“市场电、计划煤”的局面成为“电荒”的重要原因之一,而国家制定的煤电联动机制也因煤炭企业循环上涨而无法再实施,电力企业尤其是火电企业亏损严重.因此,在完善电价机制的过程中,理顺煤电关系显得十分迫切.最后,现有电价制度未充分考虑环境因素,对能源产业结构的调整不足,未形成绿色电价制度,对电力行业环境成本的反应不到位,亟待在以后的电力法修改中完善.
3.电力业务许可证制度有待改进
随着我国电力业务许可证管理工作的范围和对象不断拓展,我国的电力业务许可证制度已初步建立,但仍存在着一些缺陷.首先,监管组织职能“错位”与“缺位”共存.从目前中国电力业务许可制度实施情况来看,电力行业的市场准入与产业政策制定和实施、制定和监督实施、资源分配、市场监管等职能交叉、混同、分散于许多主管部门和综合部门.这种“政监不分”、“多头监管”的制度,使市场准入等监管职能不清,容易出现争夺权力或相互推诿.根据《行政许可法》和《电力监管条例》等相关法规的规定,电力监管部门负责的电力业务许可只是经营准入许可,这样就会造成一方只审批不监管,另一方能监管却无法控制项目市场准入.其次,许可监管主体混乱.在开放市场条件下实施电力监管最核心的监管职权就是市场准入监管和监管,而现在国家电监会恰恰是这两项最核心的监管职权不清,主体混乱：电力监管机构的投资准入监管权、监管主体是国家发改委,而实质性许可管理职能仅限于行业规章的制定、许可证的发放和部分执法行为,没有罚责的电网互联和调度监督实际上仍由国家电网公司把握,许可监管主体混乱.
4.电力需求侧管理制度仍待完善
毋庸置疑,《电力需求侧管理办法》的出台是继2004 年国家发改委联合电监会印发《加强电力需求侧管理指导意见》后,我国在电力需求侧管理工作方面又一个重要的指导性文件,对此项制度的开展具有重要意义.但是,我国现阶段的电力需求侧管理制度仍存在诸多的不足.
第一,电力运营主管部门对电力的需求侧管理认识不足.我国的电力需求侧管理是在电力紧张的形势下兴起的,很多电力运营主管部门没有真正认识到电力需求侧管理的关键和重要性,而仅将它作为应对缺电而采取的短期工作来对待,单纯地依靠行政手段来实施避峰、错峰,而非采取措施鼓励电力企业和用户自发地实施此项制度.
第二,缺乏有效的激励措施.电网企业是电力需求侧管理的重要实施主体,由于其均价销售利益会因实施分时电价受到一定程度的损失,其面临的最大问题就是如何均衡地满足销售效益与供电之间的矛盾,虽然《电力需求侧管理办法》第二十四条规定“电网企业开展电力需求侧管理工作合理的支出,可计入供电成本”,但单单通过行政补贴的方式并不能激发电网公司实施电力需求侧管理的积极性,更无法刺激其进行技术上的革新.另外,对于鼓励电力用户实施电力需求侧管理,《电力需求侧管理办法》只是在个别条文中做了倡导性的提议,而在“激励措施”一章中并未提及,这样也使得电力用户很难将此制度落到实处. 第三,电价结构不合理.推进电力需求侧管理,其核心是实行峰谷的分时电价.然而,当前实施的峰谷分时的电价结构不够合理,其峰电价仅为谷电价的两、三倍,对于电力用户的移峰填谷激励作用并不大.此外,目前两部制电价的使用面很窄,且两部制电价中的基本电价也严重偏低,而电度电价又偏高,单靠电度电价来拉开差距,其激励作用也不明显.
第四,电力需求侧管理人才缺乏.电力需求侧管理的实施需要专业人才进行怎么写作工作和技术推广,而大多电力运营主管部门的人员所掌握的这方面的知识不足,电力企业甚至也没有电力需求侧管理的专业岗位,这不仅造成电力需求侧管理宣传方面的缺口,也导致其实施中的科学性大打折扣.
三、现行《电力法》在实施中存在的问题
由于《电力法》颁布时,我国的电力市场化改革还没有开始,随着电力体制改革的不断深入,《电力法》立法的基础环境已经发生了极大变化,其中许多内容已经无法满足目前我国电力产业改革和发展的需要,亟待修订.
1、《电力法》缺少有关电力市场建立及运作方面的规定,也没有对电力市场秩序及竞争行为监管的规定.
2、对电力市场主体地位的界定,如发电、输配电、售电企业和大用户的法律地位以及经营范围,《电力法》尚无清晰的定义和确认.
3、《电力法》只规定了上网电价和销售电价模式,对输配电价模式尚无政策依据和法律依据；对分时电价、峰谷电价、丰枯电价虽已积累了经验,但仍未上升为法律规定.
4、对于电价的形成机制,《电力法》遵循统一政策、统一定价、分级管理的原则,强调行政主导,规定电价由政府核准和定价,电力企业没有根据市场定价的自主权,这不仅也与《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》所规定的电价制度相矛盾,也不能适应竞价上网的改革要求,成为推行电力市场化改革的阻碍.
5、对电力工业的环境保护,《电力法》只有一些原则规定,而如何从我国国情出发,在节能减排、发展低碳经济的大趋势下,如何鼓励电力企业提高工艺、改进生产设备以及防止污染方面,尚无具体规定.
6、《电力法》中缺少对拖欠电费的具体处理规定,对拖欠电费行为没有有效的法律规制,致使电力企业长期以来蒙受损失.
7、《电力法》对电力监督检查权力规定得过于笼统,对于检查出的违法行为如何进行司法处理,缺乏明确规定.
8、《电力法》与其他相关法规之间存在一定程度的不协调性,如在人身触电伤亡事故的处理上,《电力法》与《民法通则》规定的归责原则不一致,在司法实践中,出现了有运用《电力法》,也有运用《民法通则》的情形.其他,如《土地管理法》、《大气污染防治法》、《森林法实施细则》等,都先于《电力法》进行了修改,对电力规划、建设、生产、经营管理和电力设施保护等,产生了一系列不同程度的影响.