本站原创【摘 要 】近年来,尽管我国的《食品安全法》不断完善,在很大程度上提高了监管机构的执法效果,为打击食品安全犯罪行为提供了重要的法律依据,但仍存在一定问题有待进一步解决.结合《食品安全法》中存在的若干问题,文章从整合法律资源、完善法律追究机制和监管体系以及完善消费者保护机制等方面探索了《食品安全法》的改革措施.
【关 键 词 】食品安全 法律体系 优化与完善
改革开放以来,随着我国经济的快速发展,人们的生活水平逐年提升,对生活品质的追求越来越高,然而在多元化价值观的影响下,检测燕窝、检测鱼翅层出不穷,甚至连最普通的馒头都成了威胁生命的“罪魁祸首”.这些问题的不断恶化,引起了社会以及政府的广泛关注.加强食品安全管理力度已经成为势在必行的重要任务.近年来,尽管我国的食品安全法律体系不断完善,为打击食品安全犯罪行为提供了重要的法律依据,在很大程度上提高了监管机构的执法效果,然而,在诸多因素的影响下,其仍存在一定的问题有待进一步解决.
国内食品安全相关法律规定
食品安全相关的民法保护.民法对食品安全的保护主要体现在：借助契约关系,保障食品交易安全,进而实现对食品安全的保护.其责任追究的对象主要是从事食品生产以及销售的违规的经营者.如在“毒豆芽”事件中,经营者明知道所售产品会对消费者的健康造成严重的不良影响,还执意要将产品销售给消费者,致使很多消费者的身心健康受到危害.在这种情况下,消费者就可以根据《侵权责任法》的第四十七条对经营者进行起诉,并要求其进行经济赔偿.但这一条中并没有规定赔偿金额的具体计算方式,致使赔偿数额划定较为模糊.
食品安全相关的刑法保护.刑法是食品安全法律保障的最后一道防线.如果仅仅依靠经济处罚或者行政手段,是很难对违法者起到威慑作用的.食品安全的相关刑法主要包括：非法经营罪、销售有害食品罪等.《刑法修正案（八）》中有关条例规定,将有毒、有害的非食品原料掺入到食品的生产与销售过程中,将会被判处五年以下有期徒刑,并予以重罚；当这种行为造成了消费者的严重身心伤害,将处以五年以上、十年以下的有期徒刑,并对其进行罚款.
食品安全相关的行政法保护.食品安全直接关系到人民群众的“餐桌安全”,行政机关对此给予了高度重视.在食品安全管理方面,行政机关出台了多项法规.其中主要包括：《食品安全法实施条例》、《食盐加碘防止地方性甲状腺肿条例》、《新资源食品管理办法》、《乳品质量安全监督管理条例》等,这些法规在食品安全管理上发挥出重大作用.
行政主体的行政责任主要表现在：对法定职责进行履行以及具体行政行为被判决变更及撤销的赔偿责任等.大部分的行政责任都是借助有关法规得以体现的,例如,《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等,只有一部分是通过对主要负责人进行行政处分体现出来的.
国内食品安全法律体系存在的不足之处
在食品安全问题频发的情况下,为了有效地保障人民的食品安全,维护社会的安定团结,我国政府推出了一系列的食品安全法律法规,为食品安全监管提供了重要的法律依据,有效地打击了食品安全犯罪行为.但是,随着犯罪分子狡猾程度的不断提高,加之市场环境的不断变化,现存的食品安全法律体系逐渐表现出一定的不足之处.
缺乏完整性和系统性.第一,食品安全定义不明确.食品法律法规是确保食品安全的重要前提,其定义的准确程度对食品安全管理质量影响巨大,所以,食品安全法律法规在制定的过程中,必须要保证精准,否则在监管部门执法时,就会因为有关定义用词模糊而引发不必要的争议,导致食品安全事件处理不当.在《食品安全法》中规定,农业初级产品的相应质量管理工作应该遵照《农产品质量安全法》中对应的管理条例进行处理.而《农产品质量安全法》中第二条则规定,本部安全法中所指的“农产品”,主要是指出自于农业的初级产品,也就是指在农业活动中获取的动植物以及微生物等产品.这条规定看似全面但过于抽象,并没有对农产品的类别进行明确说明,很容易产生歧义.在“毒豆芽”事故中,就是因无法对其是否应归属于农业初级产品而引发各界的争议,严重地影响了执法的公正性,导致社会的不满情绪上涨.
第二,缺乏协调性.在食品安全立法方面,由于对应的主体有所不同,导致不同的法律法规之间存在一些矛盾情况,以至于这些冲突之处成为了部分食品安全犯罪分子的“可乘之机”.例如,《食品安全法》和《动物防疫法》中对贩卖检疫不合格的肉类制品的经营者都给出了处罚规定,但是,在处罚主体和程度上却差异过大,以至于违法者常常千方百计“避重就轻”,逃脱法律的公平审判.
第三,可操作性不强.目前,国内的食品安全法律在制定上,非常注重原则性的问题.在内容上,全面而宽泛,细节之处有待加强.而且,内容的制定上常常呈现出一定的滞后性.很多内容都已经无法解决当前形势多变的社会发展问题,导致在实际的监管过程中,监管人员无法真正做到“有法可依,有据可循”.例如：《生猪屠宰管理条例》中明确规定,生猪屠宰行业的具体管理工作由国务院商品流通行政主管部门负责,但是,其中亦是规定了在具体的管理过程中,该商品流通部门应同卫生行政以及工商行政管理等部门进行协同管理,按照各自的职责以及分工,对生产者、销售者进行依法处理.这些规定使得在执行过程中,常常出现责任划分不明等问题,以至于实际的执行效果难以令人满意.
食品安全犯罪的处罚力度有待加强.为了严格控制食品安全,西欧等国对食品安全违规经营者的惩罚力度往往是非常大的,如果是违规严重者,很可能被罚得“债台高筑”,甚至是“身陷囹圄”.例如,在英国,一般的食品安全违法行为,则予以五千英镑的罚金,或者判其三个月内的.在严格的执行情况下,这些国家的食品经营者很少会以身犯险.而在我国,由于食品安全法律法规的惩罚力度过小,并且,常常存在很多漏洞可钻,在暴利的诱惑下,很多人都不惜“以身试法”.尽管《食品安全法》中大幅度提高了违法经营者的违法成本,但是,对国内猖獗的食品安全违法行为来讲,并不会起到足够的震慑作用.由此可见,我国的食品安全法律体系的惩罚力度有待于进一步加强. 食品安全执法体系的监管制度存在弊端.改革开放以来,我国的食品安全事故频发,人们对食品安全监管职能部门的不满情绪日益加深.这使得政府的监管部门面临着巨大的压力.目前,我国的食品安全监管主体并不唯一,而是由若干个监管部门根据有关法律共同执行监管工作,其中主要包括：农业行政、卫生行政以及工商行政等监管部门.分段监管尽管有其合理之处,在一定程度上,实现了由农田到餐桌的全程监管,而且,执法的衔接度更高.但是,在实际的监管过程中,常常出现权责不明、衔接处存在“真空地带”等状况.在利益最大化的驱动下,很多时候,监管过程成为了利益争抢过程.当出现问题时,各部门“扯皮”问题频发,不仅影响监管效率,更会影响政府的执法形象.例如：一个消费者去菜市场写鸭蛋,结果到家发现鸭蛋变质了,消费者将商贩到工商管理部门,而工商管理部门称“鸭蛋”属于农产品,应该先由农业部门鉴定.农业部鉴定后,认定存在质量问题,并认定食品生产管理应归质监部门管.如此,在反复地推来推去中,消费者的权益并没有得到有效维护.而且,因为这些事情都需要消费者“亲力亲为”,致使其浪费了大量的时间和精力.正是因为如此,很多消费者都不愿意在这些事情上做“无用功”.
未能给予社会监督组织应有的权利.随着食品安全管理程度的日趋复杂,单纯地依靠政府监管部门的监督与管理,并不能真正达到预期的食品安全管理效果.由于目前实行的《食品安全法》在很长的一段时期内并没有太多的本质性变动,所以,其中的很多规定都与实际需求相脱离,以至于可操作性不强.如此,政府的监督体制构建亦是缺乏完善性.另一个重要问题就是在《食品安全法》中,并没有为社会监管组织提供完善的法律保障,同时,在对群众的监管激励方面也有待加强.在这两方面的影响下,广大的食品消费者监管积极性不高,并且,在利益的驱动下,一些网络媒体甚至成为了食品安全违法者的反宣传工具.
食品安全法律体系的更新与完善
一是进行法律资源整合,促进食品安全法律体系进一步完善.《食品安全法》施行以来,相关的执行部门以及地方政府根据该法以及与之相配套的行政法制定了各类规章制度.但是,在对基层实践中存在的问题进行解答时,各部门关于法律法规的解释常常无法达成统一,所以,基层人员在执行上存在一定的困难.由此可见,《食品安全法》中存在的一些定义模糊问题应该通过明确的、权威的和及时的立法解释加以补充说明,进而制定出全方位、多层次的食品安全法律体系.与此同时,在对法律法规进行更新与完善时,应尽量充分考虑到消费者的合法利益实现问题,并给予消费者适当的监督与管理权力,从而增强社会的监督、管理力度,促进食品安全管理质量提高.另外,食品安全问责机制能够有效地促进食品安全管理水平提升,提高管理的公平与公正性,所以,应该予以法律确认.
二是食品安全事件法律追究机制进一步完善.第一,完善政府执法人员违反法规所负的法律责任追究机制.依法对权利监督力度进行加强,对食品安全产生危害的各类违法行政行为及时、有效地加以纠正并撤销.构建食品安全事后问责机制,当事故发生之后,有关部门以及对应的领导要对其负行政责任,甚至刑事责任.
第二,对监管主体的违规行为进行严惩.为了追求超额利润,企业违背法律以及道德原则,制作各类伪劣产品欺骗群众.当违法所得远远超出违法成本时,很多伪劣产品制造商会“前仆后继”地踏上这条“不归路”.所以,为了真正起到打击犯罪的目的,务必要大幅度增加违规行为的惩罚力度,使其认识到违规查重的严重法律后果.
三是构建完善的食品安全监管体系,确保分工明确、统一协调.首先,我国的各级政府都应该建立行之有效的食品安全领导责任机制,从到地方,各级政府部门都应该做到协调统一,分工明确,进而构建出高效运转的食品安全监管体系.并且,还应该将食品安全委员会设定为常设机构,进而加强委员会的权威性和执行力.其次,对食品从生产到销售的各个环节加强监管.将食品灾害的风险防治用作“问题食品”召回制度的实施前提.再次,加强和地方政府关于食品安全监管的执行力度,及时、有效地将食品安全监管漏洞“堵住”.最后,对食品安全的信息怎么写作系统进行完善.目前,我国的食品安全信息存在着严重的不对称问题,所以,要构建关于食品安全的信息收集以及发布机制,并确保信息的公平与公正,对食品的生产与消费产生积极地正向引导作用.
四是依法提高权力监督,完善消费者的保护机制.第一,构建食品安全的问责机制.目前存在的问责机制中并没有高效的“失职行为责任追究制度”.我国的食品安全监管的执行者常常与食品生产企业存在着一定的共同利益.这就会很容易影响到执法者的执法力度.而缺乏严格的执法过程,食品安全事件频发也就不足为奇.要想真正地将“问责机制”落到实处,并收到理想效果,就必须构建独立的问责机构.并对各个职能部门的监管范围进行明确划分,有效缩小监管空白区域.同时,政府官员应该加强《食品安全法》的学习,明确自身职责.而且,需要在短时间内构建出具有强制性的食品安全标准体系.
第二,充分发挥消费者的制衡功能.因为在食品安全方面,存在很多信息不对称的地方,所以,在消费市场中,消费者常常是对不确定的产品予以抛弃,或者检测定“市场无好货”.这就导致商品市场中“鱼龙混杂”,而且,消费者的心是“价低者得”,从而使得高质量商品市场份额逐年下降.所以,构建健全的消费者奖励制度是十分必要的.建立健全消费者奖励制度,可以使许多执法人员没有发现的食品安全违法行为通过消费者的而浮出水面,从而扩大了食品违法行为的打击面.这样既可以弥补没有公益诉讼制度的缺陷,也可以有效地遏制制售检测冒伪劣食品的行为.
第三,加强对消费者的保护力度,降低消费者的维权难度.根据《食品安全法（征求意见稿）》第九十条规定,消费者不再需要对经营者的欺骗行为进行有效举证,这无疑是降低了消费者的维权难度.但是,这一亮点并没有真正地发挥出实际的功效.因为《食品安全法》第九十六条规定已将这一亮点彻底推翻.第九十六条规定表面上看,确实是有效地维护了广大消费者的合法权益,消费者可以获得生产者超过产品价值十倍的赔偿金,但是,一个重要的前提就是需要消费者提供生产者进行违规欺骗行为的有力证据,这一要求对于消费者来讲无疑是非常困难的.因此,只有从法律的编制上对此进行明确规定,才能够有效地保证消费者的维权行为顺利进行,真正实现消费者的维权行为有法可依、有理可循,进而更好地打击食品安全的违规行为,确保市场上的食品安全.
第四,对食品违法企业采用“双罚制”.目前,国内的食品安全法律法规主要是采用行政单罚制,其中,主要包括财产罚以及能力罚等.也就是说,当企业进行了食品安全违规操作,只是法人受到一定的行政处罚,而相关的法定代表人以及其他的行为责任人并不承担法律责任.《食品安全法》的行政处罚倾向于财产罚,主要表现为没收违规行为的违规所得.这种处罚办法,并不能真正地起到遏制企业违规行为的发生效果.所以,应该在《食品安全法》中,积极推行“双罚制”,加大对企业违规行为的惩治力度,并将惩治对象范围扩大,确保法律面前“人人平等”.所谓“双罚制”,是指食品安全执法主体为保证食品安全,依照法律法规对食品违法企业,根据其违法程度,既对法人又对其法定代表人及主要责任人员,同时给予经济处罚与资格处罚的一种制度.
第五,充分发挥媒体的监督作用.要想真正地从根本上彻底解决食品安全问题,就必须在各种法律、法规构建之外,广泛地借助广大食品消费者的监督作用.然而,相对来讲,消费者具有过高的分散度,单凭个人或者某些小团体,是很难真正起到监督作用的.所以,相对独立的各类媒体监督部门便成为了消费者最好的食品监督代言人.但是,值得注意的是,有关部门需要对媒体监督部门进行正确的舆论引导,使得其中的食品安全相关报道真实、全面,能够将消费者引到正向监督方向.这样,既可以在很大程度上将法律、法规的执行情况真实地反映出来,还有利于相关监管部门更深入了解违法行为,加速执法效率,提高食品安全监管质量.
（作者单位：徐州市铜山区委党校）
责编/张晓