本站原创中图分类号:D922.6文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-239-01
摘 要 长期以来,在环境保护领域,由于环境问题的科技关联性,使得环境标准的法律属性,存在多种表述.本文旨在厘清环境标准的法律性质,使环境保护领域有效的受到司法审查的监督.
关 键 词环境标准 法律性质 环境保护
关于环境标准的法律属性,我国立法没有明确的界定.我国关于环境标准的法律性质,存在多种表述,其争论可总结归纳为以下三种观点:一是肯定论,以徐祥民、吕忠梅为代表,认为环境标准就是环境法律,二是否定论,以汪劲为代表,认为环境标准不是环境法,三是结合论,以蔡守秋、王灿发为代表,认为环境标准与有关环境标准的法律规范结合在一起,共同形成环境法律体系的一个有机组成部分.
所谓环境法不能仅仅是指各个单行的环境法律文本,还理应包括环境行政法规和规章以及具有普遍约束力的行政规范性文件.不论环境标准的法律位阶是哪一级,是行政法规、行政规章还是行政规范性文件,首先肯定其属于法规范的范畴,是无容置疑的.以环境标准在逻辑形式上不符合“条件检测设”或“行为模式”的法规范结构,从而否定其法规范的属性,忽略了环境标准本身的技术规范性这一特征,教条地将特殊的事物作一般化处理,无疑存在逻辑上的瑕疵.当然,也有学者认为环境标准完全具备法律规范的逻辑结构三要素――条件检测设、行为模式和法律后果,只是这些要素“隐藏”在环境标准的背后因而需要“挖掘”:在各类环境标准中都有标准适用范围的界定,例如《室内空气质量标准》规定“本标准适用于住宅和办公建筑物,其它室内环境可参照本标准执行”这个“适用范围”便是法理学的所谓“条件检测设”要素,而各类标准中的限值实际上就是给定了人们一种行为模式,即禁止人们排放的污染物超过该标准的规定限值,向人们指明了“允许做什么、禁止做什么和必须做什么”,因此,其有法律规范的“行为模式”要素,至于“法律后果”则“分散于”其他环境法律文本之中,比如,《大气污染防治法》第48条规定:“违反本法规定,向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的,应当限期治理,并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款.”此种论证未免牵强一些,通过从其他法规条文中寻求构成法律规范的逻辑结构要素,以证明本规范具备法律规范属性在逻辑上有一定问题,并且正可以契合“结合论”者的观点,即环境标准本身不是法规范,只有与其它有关的法律规范结合才共同构成环境法律体系的组成部分.虽然,根据张文显教授所著《法理学》的论述(即一条规则或规范的全部要素通过数个条文加以表述,有时诸要素分散于不同的法律文件之中,甚至存在跨越两个以上的法律部门的现象)可知,一部法律规范即使自身不具备构成法规范的逻辑结构三要素,也不能断然否认其法规范性,因为其可以凭借其它法规“找到”三要素,但是,这种通过逻辑结构三要素而进行法规范性认定的方式,太过教条,无异于按图索骥.既然不论环境标准自身是否符合法规范逻辑结构三要素,都不能得出其是不是法规范的结论,那么,要想论证其是否具备法规范的性质,就需要另辟蹊径,从法规范所具有的其它特征方面进行界定.
我认为,要证明环境标准的法律属性,需要从制定主体和制定程序以及规范效力等方面进行.
首先,从制定主体方面看,环境标准的制定主体是经法律授权的国务院环境行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,这在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等单行法律中找到依据.由行政主体制定并且对外部具有普遍约束力的这一行为,从行政行为法上理解显然是抽象行政行为――行政立法.至于其所处的法律位阶则有可能是行政规章或者是行政规范性文件.
其次,从制定程序看,由《环境标准管理办法》第十一条规定可知,其遵循编制标准制(修)订项目计划、组织拟订标准草案、对标准草案征求意见、组织审议标准草案、审查批准标准草案、按照各类环境标准规定的程序编号、发布等一系列法定程序,与规章的制定程序“立项、起草、审查、决定、公布”几无二致.
最后,从环境标准的规范效力看,《中华人民共和国标准化法》规定“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准”(第7条),“强制性标准,必须执行”,“推荐性标准,国家鼓励企业自愿采用”(第14条).正是由于在法律规定方面区分了强制性标准和推荐性标准,于是有人认为只有强制性的标准属于法律规范,而推荐性的标准不属于法律规范.这种思路的错误在于将法律规范只片面地理解为“命令性规范”,而忽视了大量“授权性规范”的存在.其实这种强制性标准可以理解为类似于法律条文中的“应当”用语,而推荐性标准可以视为法律条文中的“可以”用语.环境标准具有普遍效力,不仅拘束行政机关内部,同时拘束任何人的生产(比如污染排放)或者生活(比如噪声)活动,并且对法院产生拘束力,其在环境诉讼案件中一直被法院直接适用.甚至在审理案件出现对标准适用的困惑时,还要请示国家环境保护行政主管部门对标准的适用进行解释.
综上可知,环境标准显然是具有法规范属性的.笔者认为其本身应该属于行政立法的性质.厘清环境标准的法律性质可以在法理上使环境标准的订定程序受到行政立法程序的规制,进而受到司法审查的监督.