本站原创摘 要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法律法规不统一,内容简单,对象狭窄,缺乏程序性保障以及法律效力,原则、方法等不明确等缺陷,应当加以改进.从统一法律规范,扩大对象范围,规范程序及赋予协议法律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨.
关 键 词 ：行政调解制度；法律规定；不足；完善
中图分类号：文献标识码：A文章编号：1672-3198（2009）01-0075-01
行政调解是指由国家行政机关出面主持的,以国家法律和政策为依据,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动.
但客观地分析,随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加,我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来.尤其是法律规定严重缺失,使得调解活动过程中,调解人员仅凭经验办事,甚至自创调解程序进行调解.从而导致当事人对调解协议及结果的不信任,以至于调解制度所发挥的作用还十分有限.这其中的原因非常值得认真分析.
1.我国行政调解制度法律规定的不足
1.1 行政调解设定不统一,缺乏规范性
我国行政调解没有一部统一的法律,而是分散在不同的法律文件中予以规定.目前设定行政调解的法律文件种类形式多样,层次参差不齐.“据不完全统计,涉及行政调解的法律有近40部,行政法规约60部,行政规章约18部,地方法规约70部,地方规章约45部,另有大量一般规范性文件.”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中,人们难以掌握.并且这些规定内部不协调,相互冲突的地方屡见不鲜.在名称上也不统一,有用“调解”的,有用“处理”的,不仅纠纷当事人无所适从,就是行政主体的工作人员也搞不清楚.由于法律法规过于分散,导致难以形成合力,因此,在实践中发挥的作用也很有限.
1.2 行政调解制度内容简单,对象范围狭窄
目前我国的行政调解相关法律条文十分简约,其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象.而且调解的对象相对含糊,并无确切的范围和限度.对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷,对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议.呈现出较大的人为确定因素,容易与其他处理纠纷的方式相混淆,不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式.调解范围设置的局限性,将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用.由于规定得不详实,缺少与之相应的程序,操作性不强,容易导致凭经验办事,使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性.
1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障
我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解,而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解,随意性大.程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证,行政调解缺乏基本程序保证,当事人很可能因程序不公而对调解结果不满,从而使调解协议难以自觉履行.在我国目前的法律法规中,对调解程序规定的极少,只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定,而《办法》也只规定了申请―受理―调解―终结―归档五个简单的程序,缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则,比如在调解之中,应该听取当事人陈述和申辩,对重要事项进行调解采用听证程序等.这是程序、程序正义的基本要求.这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任,导致行政调解功能难以发挥.
2.完善我国的行政调解制度的设想
根据上述分析,我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方,导致该制度在实践中操作性不强,不能将其应有的功能充分发挥.为适应现代社会发展的需要,必须积极完善行政调解制度.针对我国现有的行政调解规则,笔者认为应当从统一法律规范,扩大对象范围,规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想.
2.1 行政调解法律规范统一化
2.1.1 确立行政调解制度的基本原则
一项制度所确立的原则具有最高效力,对于活动的开展具有指导意义.同样的,行政调解必须在法律规定的范围内进行,凡是法律上明文规定可以适用行政调解,方可适用,同时要以当事人自愿为前提.如果法律没有规定,当事人不愿意的,决不能强行调解.行政调解应当遵循一定的原则：
（1）合法原则.
行政法治原则是行政法的基本原则,行政调解作为一种行政行为,当然也应当遵守合法性原则的要求.具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定,要受到法的理念与精神的支配,公平、公正地化解纠纷,有效地保护各方当事人的合法权益.
（2）自愿、自治原则
自愿是行政调解得以进行的前提条件.行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性,行政机关在调解中只能是组织者、中间人,其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行.自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为,自觉处分自己的实体权利.按照自愿、自治原则,当事人有权决定是否接受调解,在调解中如何主张自己的合法权益,对调解结果是否接受等,但需注意的是,该项原则必须在不违反法律、法规和政策,不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用.
2.1.2 设立统一的法律规范
我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散.然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》.欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件.可见,诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势.我国应该适应社会的变革要求,修订相关法律.在条件成熟时,应该考虑制订统一的《行政调解法》.在《行政调解法》中,明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突,减少各种机制之间的冲突和重复,使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序,保障当事人的合法权益和社会公正.
2.2 行政调解范围普遍化
从美国的经验来看,其调解发展非常迅速,适用范围也在逐步扩大.近年来,调解解决争议范围进一步扩大,对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中.然而如前所述,我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面,实际上,调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中,能够较好地发挥作用.因此,行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议,扩展到行政争议的解决中去.只要不与法律规定相抵触,或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益,行政纠纷就可以适用调解.