本站原创深圳政改方案多处隐约可见三分制的影子,这事实上是一种渐进式“行政三分”,它反映了行政三分制的内在要求,但许多结构性、体制性局限,将导致改革的预期目标的难以确定
最近半个月,深圳市机构编制委员会办公室主任华金辉被同事笑称为“比市长还忙的人”.每天一上班,其办公室即访客不绝,门庭若市.前来找他的,基本是市属各局、办的人事干部,事由都是同一个 正在进行的深圳市第7次行政机构大改革.
3月27日,深圳市正式公布《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》.外界普遍认为,这便是此前备受关注的“深圳行政三分制改革”的替代方案.
三大创新机制
“改革最大的亮点不是机构调整,而是机制创新.”华金辉对此评论道.
作为起草改革方案的执笔人之一,华金辉自认对方案“吃得很透”.他进一步阐释,改革方案有三大创新亮点――
首先是在国内率先明确提出,“建立健全政府行政决策咨询机制和广泛的社会参与机制”.市政府及其组成部门将根据需要组建若干决策咨询机构,人员由专家学者及企业主管等各界人士组成.
其次是“健全政府部门间的联席会议制度,提高行政决策和执行效率”.有关跨部门行政决策和执行工作,一般不另设议事协调机构,改由市长指定常务副市长或分管副市长牵头,由主办部门负责跨部门的决策研究和执行的实施.
最后,方案要求“强化对政府行政的监督制约机制”,华金辉认为,“这也许是最值得大书一笔的举动,其中提到的一些具体措施在中国具有开创性意义.”
这些措施包括：建立由行政监察、经济审计与纪检、人大组成的联席会议制度,对一些复杂的、群众关注的问题共商监察对策,实施监督行为；建立若干社会性的监督委员会；在部分管理人、财、物的要害部门,设立由政府机关工作人员、财政金融界人士、专家学者、人大代表、政协委员等组成的审议会或理事会,对重大问题进行集体审议,并进行监督.
“这三个方面各有侧重又相辅相成,”华金辉指出,“它们涵盖了行政决策、执行、监督三个环节,追求的是这三个环节的整体协调.”
华金辉说,两年前在交通系统实施的改革,为这次全市性动作提供了直接经验.
据介绍,深圳市以前像全国其他地方一样,都实行市、区两级交通局既抓规划决策,又管执行监督的体制.这使得各局都疲于奔命不说,还到处出篓子,管不好.改革后,撤掉了区级分局,新设客运管理、货运管理、港航管理、机动车怎么写作市场管理、出租小汽车管理、运政监督等6个分局,及交通运输应急指挥中心、规费征稽办公室,共8个直属执行机构.市局作为决策部门,主要负责宏观调控、制定规划、出台政策和监督协调；执行机构专责业务审批、市场监管和交通违章查处等.市局机关各处室和执行机构之间互不隶属,其工作分别直接对局领导负责.市监察局则能对整个交通系统进行行政监督和绩效监察.
通过这种分设,使交通管理的决策、执行、监督各环节职责清晰、分工明确,同时又形成相互独立、相互支援的统一体,使政府交通运行体制由政府主导转变为市场主导,由行政主导转变为法规主导.
疑似“行政三分”
“这事实上反映了行政三分制的内在要求.”在被问及对深圳此次改革的看法时,深圳大学管理学院公共管理系教授马敬仁直言不讳.马敬仁是深圳市行政管理体制改革的咨询专家之一,一年多前,他便因提出在深圳试行行政三分制而名动全国.
马敬仁的理论得到了改革主持者的赏识.在2003年广东省期间的一次记者会上,原深圳市市长于幼军高调表示,此项改革“正在酝酿”,准备“上半年推行”.各界普遍看好该制度必将成为“深圳乃至全中国发展道路上的显著里程碑”.
但在此后一年多时间里,由于不能使各方面意见得到统一,改革并未能如首倡者所希望的那样,推动下去.
“但大方向必然是改,不改解决不了问题.”马敬仁说.
曾参与深圳改革方案设计的国家行政学院教授杜钢建也认为,现在很多地方存在管得太多太死的现象,一个重要原因就是行政机构的决策、执行、监督权集于一身,“往往在制定政策法规时,过多考虑本部门利益,极力扩大审批权,提高市场准入门槛.”
“不解决机制的问题,机构再怎么调整都没有意义.”华金辉说,“因为机构无论怎么设置,都有其道理.”
华金辉曾经认为部门分管领域越单纯越好.但他在新加坡考察发现,该国政府把很多看起来不相干的行当归到一个部门管,比方科技、文化、文艺等,就由同一个局管理,管理效果却出奇地好.“香港也有类似情况,这是为什么?”华金辉自问自答,“就是因为有一套好的机制.”
马敬仁指出,华金辉没有明说的“好机制”,其实就是行政三分制.在几乎所有英联邦国家以及新加坡、中国香港等,政府都只设置少数几个大的决策部门,而把具体的执行职能交给数十甚至上百个执行部门,同时有专门的监督部门对二者进行全程监督、评估.
马敬仁分析,深圳现有方案多处隐约可见三分制的影子.比方在机构设计上,规划、发展和改革、贸易工业等局的出现,就是为了加强宏观决策的科学性、权威性；行业协会怎么写作署、建筑工务署的设置,就是为合理界定政府涉足执行的范围和方式；新成立的国土资源房产局直属分局将统一管理特区内的四个区,则更鲜明地体现了决策和执行的分离性.
除此之外,深圳是全国惟一在政府组成部门里单独设置监察局的城市,这将对行政监督工作起到积极的作用.
“而所谓三大创新机制,其实是进一步强化决策、执行、监督三种职能,理清三者关系的具体要求.”马敬仁分析道,“这可以看作是为全面实行三分制打基础.”
一厢情愿的改革目标?
“改革的目标,就是要实现建设一个负责任、有权威、高效廉洁的怎么写作型责任政府.”在不久前召开的全市深化行政管理体制改革动员大会上,深圳市市长李鸿忠如此表述.
对此,马敬仁表示谨慎乐观.他认为,许多结构性、体制性局限,将很可能导致预期目标变得“一厢情愿”.
“最主要的症结便是决策、执行、监督三部分仍然纠结不清,出问题的机率依然很大.”马敬仁说.
马敬仁认为,首先是现有市、区两级政府设置模式,容易导致决策和执行环节脱节.市里想要建设“小政府”,每个区反而都像一个个“大政府”,如此划地而治、块状分割现实,很难保证执行的效率.在城市规划、国土和交通这几块,深圳显然考虑到了这种局限而有所应对,其他领域就基本是老模式.
按照马敬仁的想法,目前深圳市的6个大区应该改设为20～30个小区.每个小区里所有政府机构集中办公,就像银行的储蓄网点一样,“把怎么写作送到家门口”.
而更为关键的是,监督部门在决策、执行、监督三者中偏弱的现实,几无任何实质性改变.据深圳市纪委宣教室主任陈章联介绍,深圳目前在行政监察方面实行“双保险”,不仅有6大覆盖全市各部门的市监察局直属派驻组,还在部分要害部门,比方工商、税务、国土等,设置了内部监察处室.这些处室“工作上对所在部门领导负责,业务上受市监察局指导”.
但马敬仁并不认同这种所谓“双保险”.他说,尤其是内部监察处室,其工作人员在组织上归所在部门领导,利益上由所在单位负责工资福利,处在这样一种境地,谈何监督?
至于方案提出的三大创新机制,有专家指出,由于缺乏相应的立法保障,其生存前景堪忧.这一点,深圳市行政审批制度改革办公室副主任沈毅深有同感.
他在接受中国《新闻周刊》采访时说,“就审批制度改革而言,最紧要的不是某次改革拿掉多少审批项目,而是尽快从法律上确定行政审批的范围、权限.立法的问题不解决,就难保不陷在减而又增的怪圈里不能自拔.”