本站原创【摘 要】随着本轮国务院大部制改革取得实质性的进展,对于金融系统的大部制改革呼声日益强烈,同时,伴随着我国金融业混业经营趋势的不断发展,分业监管的有效性引起了大家的日益关注,金融监管方式改革迫在眉睫.本文通过分析研究中国金融业经营发展现状及分业监管存在的弊端,提出了混业经营下综合金融监管的路径选择.
【关 键 词 】金融监管；综合监管；路径
十八大召开之后,本轮国务院大部制改革取得了实质性的进步,而对于“金融大部制”开始了各种猜想,金融业的统一综合监管问题也得到了越来越多的重视,随着我国金融业混业经营的不断发展和国际金融环境的不断变化,如何以中国具体国情为基础改革现有金融监管方式成为当前金融监管改革的热点问题.
一、我国金融行业经营发展现状
1993年,国务院做出金融体制改革的决定,对金融业提出了分业经营的思路,明确了银行业与信托业、证券业、保险业“分业经营、分业监管”的原则,我国金融分业经营的体制正式确立.但是随着国际经济金融环境的不断变化和我国金融体制改革的不断深入,事实上,在金融运行中已经悄然出现了混业经营的趋势.
从2004年起,建设银行、中国银行、工商银行、交通银行、农业银行进行了股份制改革并分别上市,随后,各银行以设立子公司的方式涉足证券、保险、信托、基金、金融租赁等业务,形成金融控股公司的混业经营模式,实践中,我国也已出现了中国光大集团、招行集团等一批金融控股集团；2013年3月初,银监会正式宣布将扩大商业银行设立基金管理公司试点范围,并已同意兴业银行、北京银行投资设立基金公司事宜,金融机构混业经营呈加速趋势.保险行业来看,几大保险公司为了增强竞争力、提升盈利能力,也纷纷开始了跨行业的混业经营,如中国人民保险集团股份有限公司除了主营各类保险业务、保险经纪业务之外,还经营资产管理业务；中国平安保险股份有限公司经营保险、银行、信托、证券、资产管理、基金等业务；太平洋保险股份有限公司除了传统保险主业之外,还设专门公司经营资产管理、投资管理等非保险金融业务.
如上所述,我国金融机构已经走上了事实上的混业经营与分业经营并存的道路,随着混业经营的日益普遍,我国现行的分业监管模式与金融行业经营发展日益显出明显差距,金融监管模式与金融市场发展脱节,这不利于金融市场的稳定发展.
二、我国金融监管模式及存在的问题
自1992年证监会成立、1998年保监会成立,直至2003年银监会的成立,标志我国金融监管正式形成“一行三会”分业监管体制,这种分业金融监管模式最初在中国金融经济发展中发挥了重要的作用,同时也是与1993年开始推行的金融分业经营模式相适应的,在分业经营的条件下实行分业监管,对于防范金融风险、维护金融稳定等发挥了积极的作用.
但是如前文所述,在我国金融发展过程中,金融机构之间的界限逐渐模糊,金融机构业务出现交叉融合的态势,混业经营的逐步显现与金融结构的日益复杂使我国分业监管模式表现出了诸多不适,金融监管面临巨大的挑战,随着我国金融混业经营程度的不断深入,专业化的分业监管与已经实际存在的混业经营出现不相适应的情况,具体表现为：
(一)分业监管模式不能对实际已经形成的混业经营进行有效监管
我国目前的金融监管体制是基于分业经营的基础设置的,这在早期对从事较为单一业务的金融机构及其业务的监督是有效的,但对于从事混业经营的机构及其业务的监督存在缺陷,目前为止,我国已经事实存在混业经营,如以平安集团、光大集团为代表的非银行金融机构控股的混业经营模式；以中国建设银行、招商银行为代表的商业银行控股的混业经营模式及以海尔集团为代表的实业部门控股金融机构的混业经营模式,尽管这些金融机构及其业务量在我国所占比重不大,但由于分业监管协调机制不畅,分业监管存在一定缺位,在现行监管体制下,大型金融控股集团内的子公司分别接受不同金融监管机构的监督,但对于整个集团层面,却缺乏相应的监管机制,资本充足率、风险集中度等方面的监管都存在空白,“监管真空”问题不断涌现,而由于金融风险具有扩散性、传导性,容易引发系统性金融风险,因此金融监管体制的有效性亟待提高.
(二)金融监管机构之间缺乏沟通协调,极易造成重复监管和监管空白
作为中国当前的监管机构,证监会、银监会、保监会是平级的,面对近年来兴起的混业经营趋势,面对一个综合金融机构的多项金融业务,很难确定由哪家监管机构实施监管,实际上往往会出现重复监管或监管空白.虽然在现行监管体制下实行了三方监管机构的联席会议制度,但是由于制度的缺乏和统一的监管目标,这种监管机构之间的沟通联系实际上是缺乏有效性的,不能从根本上解决混业经营与分业监管的冲突,极易出现“三不管”的监管空白和重复监管并存的局面,最终危及金融市场的稳定.
从重复监管来看,比如一家涉及银行、保险行业的金融企业进行再融资的事后,会面临证监会增发审批、保监会募集资金用途审核以及银监会收购审核等一系列程序,而由于分业监管的差异性,企业要面临多个监管部门的监管,重复监管问题就会出现.
从监管空白来看,一个最典型的例子就是中国的信托行业.目前,中国信托项目大部分都是银行代销的,而不少信托产品募集的项目都是跨地区进行建设的,很难对其项目的风险进行跨区域的评估,而由于银行在代销时不用承担项目风险,所以一般情况下银行是不会透彻的研究项目风险的,而目前的分业监管模式下,信托业由证监会监管,理财产品由银监会监管,而信托通过银行发理财产品属于没人监管,在混业经营下存在监管空白.
(三)阻碍金融创新的发展并难以对金融创新进行有效监管
金融不断创新发展,促进了金融业的繁荣,不断增强金融行业生命力和活力,这也是金融混业经营的一大优势,时至今日,金融创新已经成为了金融发展常态.但是我国现行的分业监管体系从本质上来说阻碍了金融创新发展,由于分割的金融监管体制,当有一个跨部门的金融产品创新时,先要经过研究许可之后,再报相关部门批准,往往需要相当长的时间,金融创新只能在夹缝中生存,这往往会严重打击金融创新的积极性,阻碍金融创新的发展.同时对于这种跨部门的金融创新产品,往往属于不同监管部门监管,而这些金融创新产品往往是从无到有的,监管难度较大,分业监管的有效性难以保障. 综上所述,中国的金融行业已经发展到了一个特定的阶段,金融发展更为复杂化,分业监管面临严峻挑战,而综合监管模式更有利于充分整合各方面的资源,可以更好的适应混业经营对监管体制的要求,可以在更高的角度统一高效地采取各种应对措施,有效解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题,从而避免重复监管和监管空白的问题,加强监管有效性.一旦遇到金融危机爆发,综合监管较易把握最佳的化解时机,及时采取应对措施,防范金融系统性风险,真正做到“有效守住不发生系统性风险和区域性金融风险的底线”.
三、中国金融综合监管模式的路径选择
中国金融总资产在过去30年急剧膨胀,各金融机构不断发展,规模不断扩大,风险也在一定程度上积聚,转变金融监管模式迫在眉睫.但是由于中国金融发展水平和当前的金融监管现状,一步到位转变成综合金融监管体制可能会造成金融业的波动,导致金融体系的巨大摩擦,不利于金融业的稳定发展.
因此,中国金融监管体制改革需要采取一种循序渐进的方式,积极稳妥的推进金融监管体制改革,总体路径是建立统一的金融监管协调机构,在这一机构的指导协调下,银监会、证监会和保监会变机构监管为功能性监管.具体来说,可以按照以下几个方面进行：
(一)成立统一金融监管协调机构
鉴于中国需要渐进式的金融监管改革方式,建议首先建立一个统一金融监管协调机构,这一机构应该由国务院直接领导,其主要职责是协调银监会、证监会和保监会之间的监管职能,通过建立相关的金融信息资料库,监管协调机构对各类金融业务进行综合分析界定,按照功能监管原则明确各监管机构的监管范围和职责,监管机构不再只是对某一具体机构进行监管,而是对所有职责范围内需要监管的具体金融业务进行监管.
具体来说,针对事实上存在的混业经营金融集团的监管问题,监管协调机构可以根据这些金融集团的业务性质和不同业务相对重要性确定由哪一监管机构进行监管,同时协调其余监管机构进行辅助监管,加强各个监管机构的信息通报,增强对混业经营的监管有效性.
最初,这一监督协调机构的目的是提高现有监管机构的综合力量,帮助其进行功能性监管转变,最终,过渡到完全综合监管模式,这一机构将转化为国家统一的综合金融监管机构,而银监会、证监会和保监会相应转变为其下属的具体职能部门.
(二)促进机构监管转变为功能性监管
功能性监管的概念最初是由哈佛商学院的罗伯特·默顿最先提出的,这一理论重点是指要依据金融体系的基本功能来进行监管,即“凡是同一业务活动,不管由谁来做,均归一个监管机构监管”.金融监管应关注金融机构具体的业务活动,实行跨产品、跨行业、跨市场的监管,从整体上把握金融市场的风险,有效解决混业经营中金融控股集团和金融创新产品的监管归属问题,提高金融监管的有效性.
结合我国具体情况,就是在现有“一行三会”的金融监管基本框架下,通过设立统一的金融协调机构组织协调,逐步实现覆盖金融经营全范围的功能性监管,从银监会监管银行机构和信托机构、保监会监管保险机构、证监会监管证券机构的局面转变为银监会监管银行和信托业务、保监会监管保险业务、证监会监管证券业务,更积极地应对目前的金融混业经营格局.
四、配套措施
(一)完善金融法律体系
我国金融监管体制是依据现行金融法律规范建立的,面对高速发展的金融混业经营态势,中国的金融法律水平仍较低,立法不全、已有的法律法规不协调、依法监管的意识淡薄、法律的更新进程较慢、现行法律条款间矛盾以及与现实偏离的情况时有发生.
为了适应金融监管体制改革以及强化金融监管,应该完善现行金融监管法律制度,一是应逐步按照中国国情不断完善银行监管法律体系,不断缩小与国际银行业监管法律的差距.二是立国实际,建立中国特色的监管法律体系,不断适应金融发展的现实,对法律法规进行定期的修改补充.三是要增强依法监管的意识,制定的法律法规必须严格遵照执行,要依法对金融行业进行有效监管.
(二)发挥其他职能部门对金融监管的辅助作用
除了人民银行之外,还应该充分发挥其他国家职能部门的金融监管作用,互相协调,形成监管合力.一是强化财政部对金融机构的财务监管,不断防范和化解金融风险.二是发挥发改委全面掌握和研究金融业发展规划及政策信息的特点,保证金融信息的全面性,弥补个金融监管机构信息不全面的不足.三是作为国家审计监督机关的审计署,可以从审计数据中分析判断被审计的金融机构存在风险的可能性,并及时实现信息的沟通交流.