本站原创中国改革开放30年以来,财政分权一直是经济改革和发展的重大问题之一.截至1994年的财政改革主要集中于分权,通过一系列的财政制度安排,给予了地方政府尤其是省级政府较大的财政收入剩余控制权.这些制度安排极大地激励了地方政府促进经济改革,发展当地经济.但分权制度下的财政改革也带来了一些问题,主要在于过于强调对地方政府的财政激励,以致于削弱了政府的税基,从而导致政府的财政收入占财政总收入的比例持续下降,从1978年的35%下降到1992年的12%.因此,我国政府于1994年开始实施分税制财政体制改革.不过,地方政府的支出责任并没有因为新税制的实施而发生根本性的变化,他们仍然需要承担提供包括教育、卫生医疗、社会保障、基本建设和城市维护、支援农业建设等在内的基本公共品责任.这也导致了部分地方政府抱怨“事权与财权不对称”.
随着我国经济的快速发展,地方政府所掌控的资源规模无论从绝对量还是从相对量来看,都大大增加了.但是,在目前地方财政支出日益膨胀的背景下,许多地方的公共品供给仍然远远无法满足当地的需要,原因何在?是由于“事权与财权不对称”,还是有其他原因?有人指出了其中的部分原因,是中国的财政政策长期以来重经济建设轻公共怎么写作.本文将在地方财政支出膨胀背景下,分析地方公共品供给状况及地方财政支出结构特征（本文中,“地方”指省级单位）.
地方财政支出规模膨胀
我国财政支出总额的膨胀趋势非常明显,从1978年的1122.09亿元到1994年的5792.62亿元,2005年更是达到了33930.28亿元.在财政分权体制下,伴随财政支出总额膨胀,地方财政支出也在不断扩张.
首先,地方财政支出占国家财政支出比重呈上升趋势；1999年以前,地方财政支出占国家财政支出比重曾于1996年达到72.90%,但低于2005年的74.17%.
其次,地方财政支出占GDP比重呈上升趋势；这里并不是用全国地方财政支出/全国GDP,而是分省计算财政支出/GDP,然后取全国均值得到.因为,每个省的财政支出只有与本省的GDP相比,才能显示地方政府所掌握资源在当地经济中的比重.可以看到,在1999-2005年的7年间,地方财政支出占当地GDP的比重从13.55%上升至17.61%,其中,2002年更是达到了18.69%.这也意味着,地方财政支出规模比经济规模的增长速度要快.
最后,人均地方财政支出也呈现出不断上涨的趋势.通过计算省、市、区人均财政支出的均值,从1999-2005年间的变化趋势看,人均地方财政支出从1999年的944元增加到2005年的2538元,增速是相当惊人的.
地方公共品供给不足
按理说,与地方财政支出规模膨胀相对应,地方的公共品供给也应该水涨船高.但现实却不容乐观,公共品供给的速度根本无法与地方财政支出规模的膨胀相媲美,不少地区公共品供给不足问题相当严重.本文从最具代表性的教育、卫生出发,揭示地方公共品供给不足的现状.
教育资源严重不足我国的教育事业取得长足的发展,但与广大人民的需求相比,供需矛盾仍然很尖锐,尤其表现在教育怎么写作不能满足贫困家庭的需求上.2005年,学龄儿童净入学率已经上升到了99.2%,高中升高等教育的比率达到76.3%,已经进入了国际公认的高等教育大众化的初级阶段.但是,2005年财政支出中教育支出仅占当年GDP的2.17%,这一比重远低于1993年、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的4%的目标,距离国际一般水平差距更大.据统计,国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%,其中,发达国家为5.3%,发展中国家为4%.而从我国地方上来看,除贵州（4.72%）、西藏（8.11%）外,其他29个省、市、区均未达到4%的目标.
从教育支出占财政总支出的比重来看,由1995年的15.54%下降为2005年的11.71%,已经低于我国规定的15%的目标,与国际上发展中国家相比也属于较低水平,如韩国（1997年）为20.5%,泰国（2000年）为22.44%,墨西哥（1999年）为25.54%.2005年,我国各地区教育支出占财政总支出的比重也比较低,在31个省、市、区中,虽然有17个地区已经达到了15%的目标,但还有相当部分地区所占比重刚超过10%.
再从人均财政教育支出看,2005年人均财政教育支出为304元,较2004年的259元增加了45元.虽然较之以往有了比较明显的增长,但是与国际水平相比,差距仍然很大.按2005年人民币对美元年平均汇价1美元兑8.1917元人民币计算,我国2005年人均财政教育支出为37.11美元,但是,1993年发展中国家的人均教育支出就达到了43美元,发达国家更是达到了1089美元.从各个地区看,2005年人均财政教育支出最高的地区是上海,但也只有1029元,最低的四川只有171元.
公共卫生怎么写作无法满足大众需要医疗卫生体制改革是我国当前改革的一个重点和难点,其根本原因就在于医疗卫生怎么写作供给不足.而供给不足的一个重要原因就是政府投入不足.我国政府对卫生事业的投入是不断增加的,但与居民个人投入相比,政府卫生支出增速较缓.另外,从我国卫生费用的来源看,政府支出所占比重非常低,2004年也仅仅达到17%的水平,而居民个人支出所占比重很高,已经超过了50%.而欧洲发达国家的医疗卫生费用中80%―90%是由政府负担的,美国的政府卫生支出也占到整个社会医疗卫生支出的45.6%（2003年）.与我国经济发展水平相近的国家相比,泰国政府投入占56.3%（2000年）,墨西哥占33%（2002年）,都大大高于我国的水平.由于我国的医疗卫生体制出现了市场化的倾向,由此导致从到地方政府投入都过低,群众医疗卫生负担过重.
从各地人均卫生经费看,31个省、市、区中只有9个地区超过了100元,这也印证了我国政府对公共卫生怎么写作投入不足的观点；从公共卫生怎么写作指标看,各地区公共卫生怎么写作供给相对不足；从各地区每万人拥有的医生数和每万人拥有的病床数这两个指标排名看,排名后列地区的指标与低收入国家接近.
地方财政支出结构
根据以上分析,我国地方政府财政支出呈不断膨胀趋势,但与此同时,地方公共品供给不足的状况并没有随财政支出的膨胀而得到有效的改善.或许,从地方财政支出结构的角度来分析会带给我们一些启示.
财政支出的分类方法有很多,最常见的还是根据政府职能或功能性质来分类.按照这种分类方法,一般将财政支出分为经济建设、社会文教、国防、行政管理和其他五大类.改革开放以来,我国将经济建设放在中心位置,这也导致了经济建设费在国家财政支出中的比例一直最高,尽管近年来呈明显下降趋势.
在我国经济建设的大潮中,地方政府也一直强调以经济建设为中心,将相当部分的财力放在了支持经济建设上.事实上,我国政府一直在调整财政支出结构,地方财政中用于经济建设的支出所占比重一直呈下降趋势,而社会文教费比例一直呈上升趋势.1999年是转折点,地方财政支出中的社会文教费所占比重超过了经济建设费,并且已经成为最大的一块了.这与国家财政总支出结构有所不同,至2005年,国家财政总支出中经济建设费仍然是最大的一块.
但是,不同地方财政支出结构有相当大的区别,以2005年为例,上海、宁夏、天津的经济建设费支出分别达到了44.86%、43.73%、41.12%的高比例.天津、宁夏在经济建设上的高投入更容易让人理解,但上海作为我国经济最发达的地区,居然还在支持经济建设上作如此之大的投入,确实让人费解.事实上,上海2005年在社会文教上的投入仅占财政支出的22.74%,是除了西藏之外比例最低的.但上海的人均财政教育支出是全国最高的,而人均卫生经费也位居全国第二.
从按人均GDP排名的前五个地区和后五个地区的各类支出平均比重看,经济发达地区的经济建设支出所占比重要远远高于经济落后地区,而经济落后地区的社会文教支出和行政管理支出则都要高于经济发达地区.
结论
本文通过对我国地方公共品供给状况及地方财政支出结构的分析,得出了以下结论：
第一,通过对31个省、市、区财政分类支出的平均,可以看出1999年之后,社会文教支出所占比重开始超过了经济建设支出,这与全国财政支出结构有所不同；
第二,发达地区用于支持经济建设的支出在财政支出中所占比重最大,而落后地区的社会文教支出在财政支出中所占比重最大,这与本文的设想不同；
第三,在上述财政支出结构下,发达地区公共品供给状况仍然要优于落后地区.
不难想象,在未来一段时期内,我国以经济建设为中心的战略不会发生根本性的变化,但是,随着我国日益趋于中等收入国家的行列,呼唤公共怎么写作型政府、公共怎么写作型财政的呼声必然会越来越高,再结合地方公共品供给不足的现状,地方政府加大在公共品供给上的财政投入就是历史趋势.
（作者单位：中国铝业股份有限公司兰州分公司）