陕西省公共财政支出结构演变

内容提要：公共财政支出结构是政府履行其职能、为社会提供公共产品与怎么写作的广度和深度的重要标志,1998―2008年陕西省公共财政支出结构的演变趋势是：行政管理费支出趋势平稳且居高不下；科教文卫支出增长趋势不明显；社会福利和保障支出比重趋于上升但仍显不足；农业财政支出水平偏低；基本建设支出增速较慢.陕西省应采取调整公共投资支出、合理控制行政管理支出的增长、调整社会保障支出和增加公共社会开支等政策措施优化其财政支出结构.

关 键 词 ：陕西省；公共财政；支出结构；优化

中图分类号：F812.441　文献标识码：A　文章编号：1003-4161(2010)05-0062-04

1998年我国提出要构建与市场经济相适应的公共财政体制,十余年来公共财政体制建设已经取得了一定的进展.其中,地方财政支出结构的优化是公共财政体制建设的重要内容,日益为人们所关注.1998--2008年间,陕西省财政收入稳步增长,财政保障能力不断增强.同时,按照国家构建公共财政基本框架的总体目标,不断调整优化支出结构,转变财政支持经济发展的方式,努力解决财政支出保障上的“缺位”和“越位”问题,加速了公共财政的建设进程.但同时,传统的财政支出体制并未得到彻底改观,财政支出中的政府“越位”与“缺位”现象依然大量存在.

一、1998--2008年陕西省公共财政支出规模

1998--2008年问,陕西省财政实力不断壮大,公共财政框架初步建立,推动了社会经济发展中重点和薄弱环节的改善和加强,促进了经济、政治、文化和社会各项事业的发展.10年间,陕西省财政支出的绝对数额呈现逐年增加的趋势,从1998年166.2亿元增长到2008年1435.6亿元,增加了1269.4亿元,增长8.6倍；同期陕西省财政支出增长速度呈现稳定增长趋势,年均增长率达24.O％,高于同期陕西省GDP增长率；财政支出占生产总值的比重逐渐上升,由1998年的12.0％提高到2008年的21.0％,见图1.

二、1998--2008年陕西省公共财政支出结构演变趋势

1998年以来,陕西省财政支出结构不断优化,呈现出良好的发展趋势,但仍然存在不尽合理之处.由于与以往年份相比,2007年我国财政收支科目实施了较大改革,特别是财政支出项目口径变化很大,与往年数据不可比,因此本文对已发生变化的指标的对比分析截止于2006年,未发生变化的指标的对比分析截止于2008年.

(一)行政管理费支出趋势平稳且居高不下

参照我国当前的预算科目,结合省级财政的特点,行政管理费支出广义包括行政管理、公检法司、部分和外交外事等四类支出,狭义只包括行政管理费,下面在分析陕西省行政管理支出时主要指后者.

随着经济建设事业的不断发展,1998--2006年,陕西省财政收入和财政支出的水平有了较大增长,同期的行政管理支出规模也出现了迅速增长的局面,支出趋势平稳且居高不下,由1998年的21.0亿元增加到2006年的78.5亿元,见表1,增长了3.7倍,年均增长16.7％,但是比财政支出年均增幅低出3.2个百分点,说明财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业.期间行政管理支出占生产总值的比重表现出先上升后下降的趋势,见图2,由1998年的1.5％上升到2003年的2.1％,随后开始下降,但是,2006年又呈现上升趋势.这说明公共财政政策时期,陕西省各级政府机构的工作效率整体上有所提高,但是在行政管理费支出方面努力程度还不够.另一方面,行政管理费支出占财政支出的比重逐渐下降,但仍然很大,均高于全国地方行政管理费支出占全国地方总支出的比重,图2.且长期居高不下.这说明公共财政分配格局仍需要进一步进行合理化调整.

(二)科教文卫支出增长趋势不明显

1998年到2008年期间,陕西省科教文卫支出总体上呈现增长趋势,支出总量上升迅速,由42.3亿元上升到392.3亿元,表2.增长了9.3倍.科教文卫支出占生产总值的比重由3.1％增加到8.0％,但其间呈现上升一下降一上升的波动趋势,图3.同期陕西省科教文卫支出占财政总支出的比重几乎没有增加,2008年仅比1998年高出2.O％,并呈现先下降后上升的趋势.

可以看出,陕西省在科教文卫支出方面做了主动性调整,总体上呈现增长趋势,但是仍显投入较少,支出比重偏低.例如,陕西省财政科技拨款占财政支出的比重一直低于全国水平.与西部省份相比,2008年这一比重仍比重庆低出0.29个百分点,比宁夏低出0.13个百分点,比新疆低出0.1个百分点,与东部排名前列的部分发达省市(北京5.31％、上海4.42％、浙江3.93％)相比更是存在着非常大的差距.

此外,科教文卫支出总体增长趋势不明显.2003年科教文卫事业费支出占财政支出的比重为23.2％,至2006年这一比重仍比2003年低出0.94个百分点,直到2007年才再次超过2003年的水平,增幅仅为2.4％.

(三)社会福利和保障支出比重趋于上升但仍显不足

社会福利和保障是现代社会实现公平的基本要求,也是社会稳定的重要支柱.1998--2006年间,陕西省财政福利支出的绝对数额呈现波动性上升的趋势,从6.5亿元迅速增加到95.6亿元,增加了14.7倍,年均增长率达到46.1％,比同期财政支出的年均增长率高出23.7个百分点,但是增幅呈现波动性下降趋势,从1999年的96.9％下降到2006年的-0.01％,表3.同期陕西省财政福利和保障支出占财政总支出的比重总体呈现上升趋势,从1998年的3.9％上升至2006年的11.6％,其中2005年高达15.0％,但很快于2006年出现下降趋势,图4.财政福利和保障支出占GDP的比重从1998年的O.5％上升到2006年的2.1％,增加了1.6个百分点,期间虽然有所波动,但是无碍其稳定上升的趋势.

2007年我国财政支出项目口径发生变化,不再进行抚恤和社会福利救济与社会保障补助支出的项目统计,而使用社会保障与就业支出项目.2007年到2008年间,陕西省社会保障与就业支出从159.0亿元增加到245.6,亿元,增长了54.5.3％,社会保障与就业支出占总支出的比重由15.1％上升到17.1％.

尽管陕西省社会保障支出有一定的增长,但结合现实,这样的水平仍显不足.1998年到2008年,陕西省城镇登记失业率呈现快速增长趋势,图5,尽管自2006年以来有所下降,但是仍然居于较高水平,城市面临大批下岗职工、贫困家庭以及日益增长的就业压力.同时,在农村尚有部分贫困地区和处于温饱线上下的劳动群众.另一方面,社会保障的覆盖面过于狭窄.在城乡之间和不同所有制之间还存在着较大的差距,尚未达到公共财政和市场经济发展对建立社会保障制度的要求.

(四)农业财政支出水平偏低

由于陕西省农业科技三项费用数据不全,本文具体使用的数据如下：1998--2002年,农业财政支出为支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象部门事业费三项之和；2003～2006年,农业财政支出为农业支出,林业支出,水利气象部门事业费三项之和；2007--2008年,农业财政支出为农林水事务项目.由于统计口径的调整,难免数据局部跳跃性较大.

从表4可以看出,1998--2002年,陕西农业财政支出的绝对数量持续稳定增加,由1998年的17.1亿元增长到2002年的40.2亿元,增长了2.4倍,年平均增长率为20.6％,与财政总支出的增长差由负转正；同期农业财政支出占财政总支出的比重先减小后增大,1998年最高达到10.3％,以后几年开始减小,1999年达到历史最低点8.7％.而后开始稳步增加,图6.

由于《、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的发布,从2003年到2008年,陕西省农业财政支出绝对数量增长5.0倍.年平均增长率达到43.4％,但是总体呈现波动性下降趋势,其中,2004年最高达157.0％,2005年最低,出现17.1％负增长率.同期农业财政支出占财政总支出的比重波动性上升,先上升后下降,其中2004年达到最高峰14.5％,自2004-年以后开始下降,并稳定在9.7％-9.9％之间.

可以看出,从1998年到2008年,尽管陕西省农业财政支出绝对数量大幅增加,但是增长趋势不稳定,而且支出水平仍然偏低,农业财政支出占财政总支出的比重的上升趋势具有较大波动性.究其原因,一方面是由于基层政府的事权大于财权,财政保障能力有限,没有足够的财力支持农业的发展；另一方面,相对于其他产业来讲,农业投资见效慢、收益少,地方政府在自身利益的驱动下偏向于竞争性领域的投资.

此外,当前陕西省支农投入在结构上也存在诸多的不合理之处：一是政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分过高,挤占了生产建设性支出.二是在财政农业建设性资金中,用于社会性的大中型水利建设比重较大,而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小.水利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅局限于农业,其投入一直统计在农业投入中,在一定程度上夸大了政府农业投入的规模.

从表5可以看出,1998--2006年间,陕西省基本建设支出的总量持续增加,增长了4.9倍,年均增长率为32.4％,较同期财政支出的年均增长率高出10个百分点.同期基本建设支出在GDP和财政支出中所占比重均呈现先上升后下降趋势,图7.这与1998年积极财政政策出台和其后积极财政政策逐步淡出的背景相伴而生,有一定的必然性.但是,陕西省作为一个经济相对落后的省份,工业基础比较薄弱,经济自主增长能力较差,财政建设性支出中的绝大部分属于市场经济中政府应有所作为的领域,建设性支出所占比重的下降有其不合理的部分,主要是由于政府的职能范围界定不清,参与的竞争性、盈利性项目过多,挤占了应投入到基础建设支出的一部分财政资金,导致基础设施、公用事业等方面的财政投入不足.

三、陕西省优化公共财政支出结构的对策

(一)调整公共投资支出

陕西省经济相对落后,基础产业,特别是中小城镇基础产业薄弱,今后要增加公共投资支出规模,尤其是加强对基础产业的投资.对公共投资支出的调整,主要包括以下几个方面：

1.政府从一般盈利性项目的生产领域退出.陕西省应逐步取消对竞争领域国有企业的亏损补贴,通过产权改革和股份制改造,解决其流动资金和资本金不足的问题.同时,应进一步加大对基础设施和公用事业的投资力度,创造和改善陕西省的投资环境,吸引社会盈利性投资怎么写作,吸引外商来陕西省投资办厂.

2.政府进行必要的生产性项目投资.一是投资于与改善陕西投资环境有密切关系的本地区的生产性项目,如水利灌溉和农业设施项目,跨地区的供电、电力、煤炭等能源项目,铁路、公路建设等等.但是,对供水、排污、煤气、公共交通等公用事业必须引进市场竞争机制,逐步放开经营,提高效率,二是投资于为陕西人民提供基本生产资料的一些低盈利、市场波动较大的行业和企业,或对这些行业和企业进行生产补贴,如为建立蔬菜、肉、奶、蛋及其他食品基地而进行的投资.此外,还应加大对风险产业和高新技术产业的投资力度.

(二)合理控制行政管理支出的增长

陕西省应进一步精简机构,控制行政编制.同时进行结构调整：第一,大力精简不适应市场经济运行机制的机构,如直接管理经济的机构等,以减少政府对经济的直接干预；第二,合并、调整原有的间接管理经济的政府机构,裁减冗员,以提高这些机构的行政管理水平和行政运行效率；第三,行政管理支出向维持经济秩序的工商、税务、、安全等部门倾斜.

(三)调整社会保障支出

完善社会保障制度,适时扩大社会保障范围,落实促进就业的各项财税扶持政策,足额安排各项财政补助资金,建立下岗失业人员再就业的长效机制；完善各项社会保险制度,实现资金来源多渠道、保障方式多层次和管理怎么写作社会化目标；加快农村社会保障体系的研究和逐步建立,探索义工积累制养老模式,加大对城乡救助体系建设的投人,积极开展农村低保试点工作,建立统一的社会保障体系；进一步深化医疗保险制度改革,建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式.构建以弱势群体为主要怎么写作对象的社会保障网络；削减政府对城市居民的福利性补贴,重点保证对低收入者的生活资助.

(四)增加公共社会开支

陕西省应从以下几方面调整和保证公共怎么写作与公共事业发展支出：

1.加大医疗卫生投资力度,优化医疗卫生支出结构.重点是加大农村医疗设施投入及专业医护人员的配备,建立覆盖全省的新型农村合作医疗制度,完善公共卫生体系.

2.优化社会文教支出.第一,实施农村义务教育经费保障机制改革,通过国家开发银行软贷款、各级财政预算安排和争取国家支持等方式,加大中小学危房改造的推进力度；支持高等和中等职业教育；支持高校重点学科、重点专业和重点实验室建设.第二,巩固开发类科研院所转制的改革成果.探索公益类科研院所的转制改革,逐步建立多元化投入机制；基础科学研究经费应全部由财政负担.应用型科学研究经费财政不应负担或酌情负担；第三,建立文化投入的稳定增长机制,加大对公益性文化事业的投入,促进文化事业和文化产业的发展；加强文化基础设施、特别是农村文化基础设施建设.

3.增加其他社会支出.如城市居民生活保障方面,政府可增加对居民取暖、用电和自来水等项目基础设施建设的财政投入；城镇生态环境保护方面,可采取“政府组织、企业运作、市场融资、财政扶持”的方式,重点支持市、地区、县的环境保护、污染源综合治理等项目工作,发展循环经济,保护生态环境,使环境污染得到有效治理、环境质量明显改善.