本站原创摘 要 ：1982年以来,我国财政支出逐渐由建设型财政向公共财政转变.从财政支出纵向配置看,财政支出分权化趋势明显.从财政支出的横向配置看,地区间财力均等化程度不断提高,但中西部地区明显低于东部地区：在财政支出项目间配置上,经济建设支出不断下降,社会文教支出不断上升,发达地区经济建设支出比例比其他地区高,而社会文教支出比例偏低,农业与社会保障支出尚未足够重视.因此需要进一步优化财政支出结构,完善地方税体系；完善转移支付制度,提高地区间财力均等化程度；加大对社会文教的支出力度,建设公共怎么写作型政府；引导不同地区的财政支出结构转型.
关 键 词 ：财政支出结构；公共财政；转移支付
中图分类号：F812.4
文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2013）03-0041-04
改革开放以来,我国经济建设取得举世瞩目的成绩,1982～2011年的三十年间,GDP年均增长率在9%以上,财政收入也大幅增长,由1982年的1212.33亿元增长到2011年的103874.43亿元,特别是1994年分税制改革以来,财政收入年均增长率在20%左右.财政收入的强劲增长为财政支出提供了坚实保障,但事实上我国却出现公共怎么写作供给相对短缺的问题,这在很大程度上是由财政支出结构不合理造成的.
一、我国财政支出结构的演进
一国财政支出结构的现状及其变化,表明该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势.
(一)从财政支出的纵向配置看,财政支出分权化趋势明显
财政支出在不同层级政府间进行分工,是因为地方政府具有效率优势.改革开放以来,我国通过渐进式分权,越来越多的财政支出权被赋予了地方政府.财政支出占财政收入的比例在下降,由1982年的53%下降到2011年的15.1%；地方财政支出占财政收入的比例上升,由1982年的47%增长到2011年的84.9%,30年增长了37.9%,财政支出分权化趋势非常明显.但这并不表明政府责任下降.政府财政支出包括两部分：本级预算支出和补助地方支出,而用于补助地方支出的比例不断提高,由1994年的57.6%增长到2011年的70.7%.（如图1）单纯从本级预算支出并不能看出财政支出的全貌,甚至可能会误导财政支出结构的调整.尽管在收支的初次分配中,财政支出的相对压力明显偏向地方,但经过财政收支的再分配,得到补助后的地方财政压力较小.所以从这一点看,我国地方政府财力与事权基本吻合,财权与事权的不对等导致的地方财政困难由财政补助填补.
(二)从财政支出的横向配置看,地区与项目间配置不均衡
1 财政支出地区间配置不均衡.财政支出的地区间配置主要是比较各省财政支出水平,为排除规模因素对分析结果可能产生的影响,采用人均支出指标.其中,通过变异系数可看出地区间的差异程度,差异程度越低,表明财政支出在地区间配置的均等化程度越高.（见表1）总体看,1982年以来,我国财政支出地区差距呈现“下降——上升——下降”的状况.1982～1990年,人均财政支出变异系数由0.73下降到0.56,说明财政支出地区间的差异缩小、均等化程度提高,1990年人均财政支出最高的北京市是最低的河南省的5.95倍；1991～2003年,人均财政支出变异系数不断上升,2003年达到0.77,为30年的最高值,财政支出的地区间差距不断扩大、均等化程度不断降低,2003年人均财政支出最高的上海市是最低的河南省的9.23倍；2003年以后人均财政支出变异系数不断下降,2011年下降到30年来最低值,反映出财政支出的地区间配置逐步缩小,呈逐步均等化趋势.
2 财政支出项目间配置不均衡.该配置能反映财政资金的流向,也能进一步反映政府的财政支出偏好.可从国家和地方两个层面对我国财政支出项目间横向配置情况进行分析.
从国家层面看我国财政支出项目间配置情况.由图2可见,经济建设支出占财政总支出的比例由1982年的54.9%下降到2006年的26.5%,下降非常明显,但2006年以后经济建设支出比例又开始上升,2011年达36%；社会文教支出占比呈大幅上升趋势,由1982年的19.7%上升到2011年的39.8%,说明国家对社会文教的重视；行政支出占比由1982年的7.3%逐步攀升至2007年的24.1%,此后不断下降,2011年降至15.8%.值得注意的是,其他支出由1982年的3.8%上升到2006年最高值的20.7%,2011年又下降到2.6%,由于其他支出的混杂性,不利于监督,很大一部分为政府的运行成本.从这一点看,我国政府运行成本较高；国防支出比例不断下降,由1982年的14.3%下降到2011年的5.8%.
从地方层面分析财政支出项目间配置情况.根据人均GDP的高低把全国分为四个地区,用四个地区同类财政支出占比的均值表示该地区的相对结构变化趋势.如表2所示,经济支出与社会文教支出是四个地区财政支出的主要项目,两项支出占财政支出的50%～60%,其他三项支出比例都不高,特别是农业支出比例一直处于较低水平,说明农业还处于弱势地位.动态看,各地区对经济支出呈下降趋势,对社会文教支出、农业支出和社会保障支出呈上升趋势,这一趋势符合公共怎么写作型政府建设要求.四大地区财政支出差异明显.其中,社会文教支出差距最大,最不发达地区高出发达地区近10%,主要原因是前者经济比较落后及存在福利刚性；在行政支出上,发达地区比例较低,中等地区其次,最不发达地区比例最高；农业支出和社会保障支出差异最小,比例也不高,说明政府对农业与社会保障重视程度不够.财政支出结构配置的地区间差异意味着我国地区间财政职能分化非常明显并呈逐步扩大之势.
二、我国财政支出结构存在的问题
30多年来,财政支出对国家建设和人民生活水平提高起到了有力的推动作用.但我国财政支出结构依然面临以下问题： 第一,地方政府财力缺乏稳定性,转移支付造成地方财政支出存在策略性行为.改革开放以来进行的四次财政体制改革,每一次改革都是政府单方面提出,频繁的财政体制改革导致地方政府财力缺乏稳定性.特别是分税制改革加大了地方政府的财政压力,虽然经过转移支付省级政府财政收支达到平衡,但省以下没有推行分税制,且过多的转移支付不仅会带来地方财政支出的粘蝇纸效应,还可能通过调整现有的财政支出结构,偏离转移支付的基本公共怎么写作均等化目标,即存在地方财政支出的可替代效应.第二,地区间财力差距较大.虽然我国地区间财力均等化程度不断提高,但地区间财力差距还非常明显.2011年人均财政支出变异系数高达0.52,最高省份是最低省份的5.52倍,财力均等化道路任重道远.第三,经济支出比例过大,社会文教支出比例偏低.长期以来,我国财政依然没有完全摆脱“建设型财政”的影子,经济支出比例虽然逐步降低,但2006年以前,其比例一直高于其他支出比例.多年来,社会文教支出比例明显偏低,2011年才达到39.8%,略高于经济支出比例.这不仅无法与发达国家相比,也低于一些发展中国家.第四,地区间财政职能分化呈扩大之势.政府向公共怎么写作型转型在发达地区并未实现,市场化程度较高的发达地区经济支出比例明显高于其他地区,而社会文教支出、行政支出、农业支出、社保支出等又低于其他地区.可见,地区间政府财政职能分化趋势明显,并有扩大之势.
三、优化我国财政支出的对策
我国政府必须通过调整财政支出结构,让全体人民分享经济发展的成果,让社会各阶层分担市场运作的成本.
(一)完善地方税体系
党的十八大报告中明确指出要加快改革财税体制,完善公共财政体系建设.而1994年的分税制改革,只是部分取消了地方政府的财政自主权,还没有真正建立现代的、基于事权分工的政府间财政体制.因此,应建立独立的地方税种,把房地产税、资源税、遗产税列为地方主要且稳定的税种,从而建立结构优化、社会公平的税收制度；减少共享税范围,避免走到“大锅饭”的老路上去.
(二)完善转移支付制度,提高地区间财力均等化程度
1994年分税制改革以来,政府加大了对地方政府的转移支付力度,转移支付由1995年的667亿元增长到2011年的34821亿元.但税收返还政策与一般性转移支付比例过低严重影响了地方政府财力均等化程度.因此,应逐步取消非均等化的税收返还政策,同时进一步提高一般性转移支付比例,特别是其中的均衡性转移支付比例.专项转移支付应以省级政府常住人口为依据,通过测算各省各专项的标准化财政支出需求来分配资金,避免用不透明方式获取专项转移支付,不仅提高了转移支付的透明度,也有利于各地财力的均等化.
(三)加大社会文教支出力度,建设公共怎么写作型政府
1998年我国提出公共财政框架目标,2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”,2007年党的十七大提出“完善公共财政体系”,2012年党的十八大提出“加快改革财税体制,健全和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共怎么写作均等化和主体功能区建设的公共财政体系”,从“提出——健全——完善——加快改革”这一思路的演进可看出,我国公共财政框架逐步形成并不断完善.与此同时,2004年提出建设公共怎么写作型政府要求,公共怎么写作型政府建设的提出与实践,标志着我国政府致力于化解民众的公共风险,来实现以内需为主的经济发展发式转变.当前,我国公共怎么写作面临的最主要问题是城乡、区域间的非均等化.因此,应将更多的财政资金投入到农村及中西部贫困地区.
(四)引导不同地区的财政支出结构转型
发达地区要进一步减少经济支出比例,加大社会文教支出比例,率先向公共怎么写作型政府转变.中西部落后地区要进一步发展经济,在此基础上通过的转移支付,逐步把财政支出引向公共怎么写作领域.推动地方政府落实财政支出结构转型,不能仅仅依靠地方政府的自觉性,更重要的是通过制度约束和体制激励来增强地方政府公共怎么写作的意愿.