我国地方公共财政体制建设困境

摘 要 ：自国家1994年财税体制改革后,我国地方公共财政制度取得了长足进步,同时,在此过程中地方财政的弊端也逐渐显露,所有这些问题使我国地方财政体制建设步入困境.通过对一些较为明显的问题进行研究与探讨,找到相应对策,为我国地方公共体制建设建言献策.

关 键 词 ：公共财政体制；改革；困境

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2013）22003202

1我国地方公共财政体制建设的发展历程与现状

“公共财政”不是自古以来就有的概念,而是在经济,社会转轨而提出的概念.在经过十余年的探索后,1998年明确提出了“公共财政”导向.而后,关于建立公共财政框架的要求,写入了全会和国家发展计划文件.

从1998年提出的公共财政框架后,在我国的财政体系内,积极推进了一系列改革手段,以求实施公共财政所需的制度创新和管理创新,技术创新,其主要内容有：

第一,实行部门预算改革.部门预算要求各部门在编报预算时,为了实现和保证预算的完整性要把其掌握的所有政府财力,包括预算内资金和预算外资金一览无余的全部编入.1999年开始的改革,几年间与社会主与市场经济体制相契合的部门预算框架已基本构成.改革还纵向延伸,推动了项目预算滚动管理等.部门预算改革是政府预算编制逐渐向透明、规范、完整、高效、公平方向发展,明显改善了旧的,透明度差,约束力弱的编制状况,为建设公共财政提供了最首要,最基础的制度保障.

第二,实行单一账户的国库集中收付改革,建立了有利于对财政过渡资金实行全程监督的追求高效运作的国库集中收付制度.从2001年8月起自实施的这一改革,到2008年已经全面贯彻实行,在所有部门及其所属一万多个基层预算单位实施.国有资本经营预算资金,国家及一般预算资金,政府性资金全部实行国库集中支付,并把改革逐渐扩大到部分补助地方专项支付资金.

第三,推行“收支两条线改革”.这些年实行“收支两条线改革”的基本内容是,行使公权单位的各项收费合罚没收入等,不再与本单位支出,福利待遇相挂钩,而是进入财政专户和归为预算统筹,执收单位和支出另有预算规范地进行安排,在此改革过程中,清理到期政府收费、国有资源性基金收费项目、规范收费基金管理、并且在治理教育乱收费和减轻农民负担等方面获得进展.基本上,要将政府性基金,行政事业性收费,国有资源有偿使用收入,彩票公益金,国有资本经营收益,罚没收入等政府非税收入都纳入了“收支两条线”管理范围.

2当前财政体制下地方公共财政体制建设的困境与原因探究

2.1地方公共财政建设所遇到的困境

（1）地方财政收入相对减少,并且经常入不敷出,债务问题严重.

1994年开始的分税制改革,确定了和地方地方政府间的财政关系,虽然这一举措在短时期有效促进了财政收入的增长,但分税制改革对地方财政带来的影响,显然弊端大于收益,而由此引发的地方财政困境主要表现在地方政府的债务问题.

地方政府性债务是指我国地方机关事业单位及地方政府专门成立的由基础设施型企业为提供基础性,公益性怎么写作直接接入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务,类型主要分为直接债务,担保债务和政策性挂账.地方债务情况的信息来源有两个：一个是审计署提供的数据,一个是国际组织的评估.

（2）财权与事权不对称.

分税制是在和地方各级政府之间划分各自事权的基础之上,按照税种划分收入和支出范围和管理权限,实现收支挂钩和分级管理,自求平衡的财政管理体制.自1994年起开始的分税制改革确实起到了这样的作用,深入贯彻落实了“收入大头在,支出到地方”的分税制改革理念,但是,从地方收入来看,在原来体制下地方政府长期培养起来的主要财源,面临着收入增长难度加大,财源弱化的困境.分税制则把收入多,增长快的税源划给,留给地方的则是14种点多、面广、税源分散、隐蔽性强、成本高、征收难度大的税源,这有加重了地方政府的财政负担.与之相对应,地方政府却承担着绝大部分的支出责任,并且集中在省以下的地方政府,这与国际惯例相背离.通过材料统计,地方县乡两级政府共同提供庞大且沉重的支出责任,其中包括70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出,还有地级市和县级市负责所有的失业保险,养老保险和社会救济.与国内不同的是,其他发达国家与发展中国家的国家社会保障几乎全由政府供给,教育和医疗是政府和省级政府的责任,所以尴尬之处就在于,地方政府承担大部分的支出责任却只能控制小部分的税收收入.

（3）转移支付制度不规范.

现阶段转移支付制度的现状及存在问题：第一,转移支付制度的规模偏小.我国当前实行的是小财政,大金融的策略,受其影响我国的财政收入能力也很小,我国的财政收入占国内生产总值的比率小于10%,还不到发达国家水平的三分之一.第二,转移支付的分配不规范,没有科学的方法,带有相当大的随意性.因为历史沿袭因素,我国的分税制中保留了原本存在的体制不补助和体制上解,他们的存在是为了保护原有的既得利益,从而在根本上就没有体现财政的均等化目的,并且基数法还规定了占转移支付绝大部分的税收,而且还只与消费税增值两税挂钩,不仅没有解决原有财力困难而且还都带有很大的随机性成分,没有采用统一规范的科学方法.第三,各种转移支付形式之间还缺乏统一协调机制,这集中体现在与地方转移支付的总体目标不明确,各种转移支付形式之间各自为战,这一现象导致了收入上解地区有时正好又是专项拨款获得较多的地区,使的转移支付毫无效果,同时,转移支付的管理分散,财政统一支配各类专项补助的实际权力很薄弱.

2.2地方公共财政体制建设困境的成因

（1）财政收入方面的因素：财源日渐匮乏.

我国地方经济结构不合理,增长缺乏动力.改革开放以来,随着我国经济的全面发展,三大产业经济的立体发展趋势逐渐明显,特别是第二产业的大力发展,使我国赢得了世界工厂的地位,还有第三产业的蓬勃发展,是经济体系逐步完善,但是现状依旧严峻；三大产业的布局依旧不合理,我国当今最重要的产业类型是劳动密集型产业,这一产业的弊端也在我国得到充分显露；科技含量低,竞争力弱,环境污染严重,这种粗放型的发展方式明显不是应当尽市场经济发展的趋势,给地方经济可持续发展造成很大压力,导致地方财政的蛋糕难以做大,经济增长缺乏动力；还有,我国地方农业经济的发展瓶颈问题依旧很严重,因为我国农村人口较多,耕地有限且较为分散,很难集中进行大规模经营,且农业技术推广成本高,难度大,虽然“新农村”建设成果卓著,但依旧很难改变我国农村当今的发展模式现状,给地方经济的发展带来不少阻力. （2）体制改革造成的地方财政收入占财政总收入的比重不断下降,地方财政税收能力弱.

1994年开始的“分税制”改革,就是在政府内部规范财政分配,通过划分税种规范各级政府的财政分配关系,“分税制”改革的实质就是把我国长久以来沿袭的集中性财政体制,改变为规范的分级财政体制,把财政附属于的地方的政府变成相对规范的一级行政主体.然而其中涉及一个问题,就是财权与事权的分配问题.在明确划分各自事权的同时也必须给予地方政府充分的财权.然而事实并非如此,“分税制”改革明确规定了与地方政府的事权与支出分配责任,却在对与地方进行税种划分时,单单只划分了与省级政府的税种,省级以下的地方政府却没有做出规定与说明,也就是说,省级以下的政府基本不存在分税制,同时也不存在规范的做法指导,这样的体制改革造成的结果就是,非常可观地政府的财权收入,使政府有充足的财力执行其事权,进一步巩固了的宏观主体地位.与上面相对应的是,“分税制”改革对地方财政收入几乎没有任何影响,省级以下的地方政府财政几乎没有任何增长.通过对相关数据进行分析,发现我国现有的28个税种中,增值税,营业税和消费税组成了财政收入的主要部分,他们每年的财政税收贡献占整个财政收入的51%以上.1994年的“分税制”改革,把消费税和增值税的75%,还有央企所得税,保险机构,银行,铁道部等大型机构的营业税都划分给所有,这样大宗的主体税种划分给后,剩余的财政收入已经极为有限,省级政府根本无法与下级政府进行分税,地方政府财政收入就更为匮乏,根本没有主体税种的支持,地方政府财政收入就无法完成规定的地方政府事权,从而无法实现政府职能,就造成了目前地方政府财政收入严重下滑,地方财政自给能力弱的现实.

（3）支出结构还需进一步优化.

2010年我国财政收入中用于行政经费支出的占18%,相当于日本的6倍,法国的3倍,这表明我国财政支出当中,政府的行政经费过多,究其主要原因在于我国政府的行政体制过于庞杂,冗员过多,第二是政府的运行成本过高,尤其是三公消费（公务用车,公务接待,公务出国）浪费严重,说明政府花在自己身上的钱太多,为了让纳税人的钱更好地为纳税人怎么写作,就要优化政府支出结构,裁减冗员,压缩行政经费.

3我国地方公共财政体制建设的对策

3.1深化“分税制”改革

分税制改革所面临的矛盾就是政府和地方政府的矛盾,更准确点来说就是政府与地方政府的财权与事权的分配问题,随着我国市场经济的深入发展,我们需要更符合市场经济原则和公共财政理论要求的财政体制来适应我国的市场经济发展.市场竞争要求财力相对分散,而宏观调控有要求财力相对集中,这种分散于集中的关系,反映到财政管理体制上就是地方政府与政府之间的分权与集权关系,分税制较好地解决了集权与地方分权的问题,我国于1994年开始实施的分税制管理体制,对于合理分配与地方的财权与事权,调动与地方的积极性,加强税收征征管,保证税收和增强宏观调控能力,都发挥了积极作用.

3.2增加财政收入,并建立稳定的收入增长机制

（1）致力发展地方经济,培养稳固的税源,面对当前不合理的经济结构,还有粗放型的经济发展模式,必须科学合理的进行调整培养.适度的调整当今第二产业独大的发展方式,在财政方面给予农业足够的支持,保证三农政策的贯彻执行,切实保证农业的稳定增长,让农业焕发生机；并且在怎么写作业给予合理的政策倾斜,保证第三产业的繁荣发展,给经济发展注入活力.

（2）依法治税,科学征管.依法治税是落实科学发展观,全面加强执政能力建设,构架社会主义和谐社会的客观需要,也是促进税收工作科学化,精细化管理的必由之路.

3.3完善财政转移支付制度

（1）调节过渡时期与地方之间的财政纵向平衡,在增强可支配财力的前提下充分利用转移支付来调节与地方之间的财政平衡,就是当前我国政府间转移支付的具体目标之一.

（2）缩小区域财政能力差异,以保证提供给各地区最低的公共怎么写作.在当前实施过渡期转移支付过程中,保证给各地区提供最低的公共怎么写作成为具体目标之一.通过对地方的转移支付,保证偏远贫困地区有能力提供最低标准的基本公共怎么写作,包括基础教育,一般行政管理,基本卫生保健和社会安全网等等成为政府转移支付的直接横向目标.

[5]谢旭人.中国财政体制改革三十年[M].北京：中国财政经济出版社,2008.

[6]黄燕.地方公共体制发展研究[M].北京：中国社会科学出版社,2007,（16）.

[8]完善我国财政转移支付制度的探讨综述[N].中国财经报,20051014.

作者简介：刘新（1981-）,女,山东德州人,本科学历,讲师,研究方向：行政管理、社区管理.