本站原创2005年6月初,河南省驻马店市西平县掀起了一场所谓的“政改风暴”,规定在3年的时间内,党政机关和事业单位的干部职工都必须强制性脱岗“下海”一次,“下海”前两年,不仅编制不变、职务职级不变、工资待遇不变,并且不影响正常年度考核、评选先进、工资晋升和职称评聘.至今,该县已有2278名党政机关和事业单位官员职工获准离岗锻炼,占总人数的35%.
西平县的“新政”并不是“吃螃蟹”的举动,上个世纪90年代初,我国出现了第一轮官员“下海热”.早在1995年,贵州省罗甸县就作出“干部打工、借地育才”的决策,一批省直机关和乡镇公务员“提着乌纱帽”到沿海地区去打工.2001年,湖北咸安区推行“选派干部南下打工”制度,随后的几年里,一批批选派干部被强行推“下海”接受市场的“洗礼”.另外,吉林省榆树市、江苏省扬州市等地也出台了“保留身份、保留职务、保留待遇”的“离岗创业”举措.2004年,辽宁和山西两省相继出台类似措施,新一轮官员“下海热”正在形成.
无论是“离岗创业”还是“带薪下海”,这些措施一出台就引起颇多争议,媒体上批评之声不断,不少人对其合理性提出质疑.就笔者个人而言,对当前基层政府的简政困局也感颇多无奈,因此对西平县的改革初衷似能理解,但对其令官员“带薪下海”的做法实难苟同.官员“带薪下海”不是应该慎行或缓行,而是应该立即终结或叫停!
“零风险”离岗有悖社会公平
美国著名学家约翰罗尔斯认为,社会和经济的不平等可以存在,但必须基于这样一个前提,即最大限度地使先天有利条件最少的那部分人（如非熟练工人）受益.只有如此,人们才可能发自内心地认可并接受社会差别的存在.罗尔斯为社会设计了一个非常理想的状态,希望社会制度在理性支配下,使利益的分配能够尽量向社会的弱势群体倾斜,以期让所有的社会成员达到平等的初始状态,从而保证社会正义的实现.客观地讲,罗尔斯所描绘的社会理想状态的确带有现代乌托邦之嫌,但其“最少受惠者最多得益”的原则对公共政策制定无疑具有重要的指导性意义.
官员是一个特殊的利益群体,掌握着很大的公共权力,和其他社会群体相比处于优势地位.官员“带薪下海”,如此优惠政策,对于那些没有处于官员之列的劳动者来说,恐怕是难以享受到的.社会进入市场经济了,劳动力的流动已成为常态,流动必然伴生就业风险,风险要由劳动者自担,这是市场原则,官员也不能例外.为什么政府单要为其系上“安全带”、备上“救生圈”呢?政府让官员“零风险”离岗,会让那些不是官员的劳动者怎么看?
当我们把看问题的视角扩展到全民的角度时,就是仅从最基本的公平观出发,人们对官员“带薪下海”也难以接受的.在当前下岗工人、择业农民数量不断增多的情况下,对各级政府部门来说,消除官员中存在的“地位特权”,让官员从“与众不同”走向“与众相同”,才是治标也治本的改革之道.
“带病”的“带薪下海”决策
英国学者霍格伍德和彼德斯在1985年出版的《公共政策的病理》一书中,他们运用了医学的比喻对社会问题进行了系统的“病理”分析（疾病发生、发展的过程和原理：疾病的征象、特点、症状和影响）,提出要通过多种方式,从不同角度认识和分析社会问题这一复杂现象,从而确定有效的“诊疗”方案.霍格伍德和彼德斯两人对社会问题的研究思路,不仅在社会学领域,而且在公共政策领域都引起了极大的反响.
医源性疾病是病理分析中的一个概念,它指的是人们在求医治病的过程中,由于某种因素又得了新的疾病.从诊疗角度看,可能有多种因素导致医源性疾病,如医生缺少医德,医护人员专业水平参差不齐,医院管理出现问题等多个环节.社会问题有时也会带有医源性疾病的特征,治疗某种社会疾病的“良药”,可能正是导致其他社会疾病的原因.
显然,官员“带薪下海”是一种“带病”的改革措施,可称为政策源问题（政策在力求解决某些问题的过程中导致其它新的问题产生）.在市场经济条件下,政府与企业有着明确的分工.简而言之,企业以追求利润最大化为“天职”,政府以怎么写作社会为己任.由此确定了官员和企业家两种不同性质的社会角色,各自具有不同的领域边界和游戏规则,二者不能混淆.
官员“带薪下海”虽说是在市场中学习游泳,却又带着一个政府的“尾巴”,难免有亦官亦商,政企不分之嫌.这势必会破坏市场经济最基本的游戏规则,说得严重一点,有可能会变市场经济为“仕场经济”、“权力经济”.
“消肿”政府机构的良方?
政策制定是一种目的性很强的行为抉择,明确既定目标,做到有的放矢,这是最基本的要求.每一位业余围棋选手可能都曾有过这样的体验：在布局阶段自己所选择的定式主要是为了获取外势,但进入中盘当双方棋子都纠缠在一起时,黑白厮杀中往往会一时兴起,把自己最初的目标抛在脑后,想方设法捞取实利,等于自己去化解在开始时费力形成的外势,待到梦醒时,一切都晚了.战术上的胜利可能是战略上的失误,违背初衷的做法被视为政策之大忌.
政府改革的目的是提高政府工作效率,更好地为社会大众怎么写作.官员“带薪下海”的措施尽管对机关减员具有极大作用,但能不能提高机关工作效率却很值得怀疑.这项措施带有明显的利益驱动特征,因而导致大批官员主动离岗.难道要走的都是冗员?留下的都是精兵?政府不是可有可无,相关事项也不是谁都能干.减员绝不是目标,增效才是改革的关键.实事求是地讲,一些地方政府工作效率低下,制度成本过高主要还是因为政府部门运行体制不畅,与官员人数的多寡并没有必然的联系.
也许有人会说,学者们总是喜欢从理论出发研究问题,没有考虑现实中基层改革的难处：要改变机构臃肿、人浮于事的局面,还要有效推进民营经济的发展,“带薪下海”实际上是一种无奈的取舍,不如此,又何为?但是,在这里我们要问的是,在现有体制不变的情况下,以牺牲公共利益的高代价暂时性地送走了一批官员,一时“消肿”之后谁能保证今后就不会反弹?
无关乎公共利益的改革
党政机关和事业单位的干部职工工资主要源于公共财政拨款,几千名官员“带薪下海”能和老百姓没关系吗?既然有关系,而且关系不小,那么就应该听听群众怎么说,看看他们是什么态度,是否同意这项决定.这个程序是不可少的,涉及政策的合法性问题.不要以为有一个好的初衷就会得到别人的赞同,政府改革牵涉多方利益,不和利益相关者商量一下,有些人不免会冒火.
不管怎么说,一项事关多数人利益的重大决定,总该听听群众的意见,不能单靠红头文件发号施令.如果得不到大多数群众的赞同,就说明尚缺乏民意基础,政策即使执行了,也不会有好的结果.
许多事实表明,在触及官员利益的改革方面,有关政策一直难以实施―――因为有来自内部的巨大阻力；相反,在对官员有利的时候,政策却往往能够逆舆论、民意而出台.从廉政保证金、货币化车改、强制带薪休检测到官员带薪下海,大都带有“自说自话”的味道,政府既当运动员又当裁判员.当然,在利益面前,多数人都会选择自我倾斜―――人都有这样一个共同的弱点,政府改革则需要通过各种措施和办法防范和制约政府部门表现出这个弱点.
（作者单位：中国人民大学公共管理学院）