本站原创摘 要 ：独立学院作为一个以知识为核心的学术组织,探求真理和传播真理仍然是其功能系统的本质.对独立学院法律地位的探讨必须以此为基点,以对教育公益性与资本寻利性矛盾的平衡和寻找二者最佳契合点为目标,通过初步建构规制权利与权力关系的法律框架,结合具体的法律关系对独立学院的法律地位作出分析.
关 键 词 ：独立学院；教育权；自主办学权；教育产权 法律地位
“独立学院”是我国公办高校优质教育资源外延性扩张过程中利用市场机制与市场资本相结合而形成的新的办学模式.独立学院依托母体高校的社会声誉、教育资源等无形资产,按民办机制运行.独立学院作为法人的独立性和在教学、管理上与母体间无法割断的实质性联系之间的矛盾状态,导致自独立学院产生以来,有关独立学院法律地位问题的探讨就成为学界争论的焦点. “独立学院”法律地位的问题,影响着它的治理结构、行为模式、社会角色以及承担责任的方式.
一、独立学院的界定
独立学院作为高校优质教育资源与市场民间资本相融合的教育制度创新模式,教育部在《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教育部发［2003］8号文件）中,按照“积极发展,规范管理,改革创新”的发展思路,对独立学院进行了规范.该“意见”将独立学院界定为公办普通本科院校与社会力量采用新机制和新模式联合举办的、以开展普通本科学历教育为主的、相对独立的二级学院.独立学院具有鲜明的特点,在公办高校品牌资源与社会资本两种资源结合的基础上,延伸出各种相关制度上的安排.[1]独立学院的核心特质是教育公益性与资本寻利性的共存.独立学院作为社会实现对国民进行教育的一种机构形式,本质上是一个以知识为核心的学术组织体.这也是独立学院本身所具有的教育公益性的根源所在.
二、教育法律关系中权利（权力）的分析
(一)教育权
教育权属于国家教育主权的范畴,是指权利主体能够按照自己的意志对施教对象(基于资源或者被强制)进行教育、指导的一种权利.现代社会的基本教育权形态可以分为国家教育权、社会教育权、家庭教育权三类.国家教育权是国家举办和发展教育这种社会事业和对教育这种社会活动进行管理的权力.这种权力主要表现为国家对教育资源的掌握和控制上,通过教育权的行使,国家可以将其意志施加于一定的公民和组织,对其产生一定的影响,使其服从于国家的管理.社会教育权是指由社会特定利益群体或个人行使的,代表社会特定群体利益的教育权利,是社会中一部分占有教育资源的团体或个人自发开展公共教育教学活动的权利.家庭教育权起源于家庭的产生,由家庭成员(尤其是监护人)行使的,代表家庭利益或家族利益的教育权利.[2]
(二) 办学自主权
办学自主权是指高等教育机构为实现其办学宗旨,依法所享有的独立实施教育行为、从事教学活动以及对学校进行管理的权利.办学自主权价值追求的核心内容是学术自由和大学自治.自主办学作为一种制度,主要表现为教育机构在国家和其它社会力量面前的独立性与自律性,学校可以独立决定其内部管理、财务、行政方面的事务,并制定其教育、研究、附属部门工作以及其它相关活动方面的政策.作为一种权力,办学自主权是指高等学校作为独立法人组织,依法承担国家的文化教育职能,依照法律规范自主治理学校、自主处理内部事务的权力.
1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》从法律上对高校办学自主权进行了认定.《高等教育法》具体规定了高校享有7个方面的办学自主权:(1) 招生权,(2) 学科专业设置权,(3) 教学权,(4) 科研开发和社会怎么写作权,(5) 国际交流合作权,(6) 机构设置与人事权:(7) 财产管理使用权.其中,第（1）（2）（3）（4）项规定的教学权和科研权构成了办学自主权的核心,（5）（6）（7）项是为实现办学自主权的辅助权.
可以看出,办学自主权是以学术自主权为内核,以国家通过立法授权为外在形式.二者的结合使办学自主权成为具有效力性、确定性和权威性的公共权力性质.它和其它公共权力一样是社会基于利益或价值冲突而设置的强制性调控机制,它具有以强制力为后盾的特征,行使的直接后果是对他人的行为和利益作出决定,产生强制性、权威性的约束效力,具有解决利益冲突的强势特征.[3]
(三)教育产权
教育产权,是指教育财产权利,是指参与教育活动的组织和个人围绕教育财产而形成的―组权利关系.教育财产是教育产权的载体,包括各类有形教育财产如土地、教学设施等,也包括各类诸如投入到教育活动的人力资本、教育机构的名称、教育特色、教育经验等无形教育财产.[4]独立学院由公办高校和社会力量共同投资设立, 独立学院的产权载体包括两种资本：其一是知识资本,体现独立学院母体学校的无形资产,包括母体高校的品牌资源、人力教育资源以及独立学院的师资和专业建设；其二是实物资本,体现的是投资方的利益.
三、独立学院法律地位
独立学院作为一种高等教育市场化背景下的独特办学形式,有着独特的运行逻辑.虽然独立学院的投资主渠道是民间资本,按照民办市场机制运行,其营利的倾向强于普通公办高校,但是独立学院作为一个以知识为核心的学术组织,探求真理和传播真理仍然是其功能系统的本质,因此,对独立学院法律地位的探讨必须以此为基点,以对教育公益性与资本寻利性矛盾的平衡和寻找二者最佳契合点为目标.此外,独立学院法律地位的分析必须结合具体的法律关系,具体法律关系中独立学院的权利与义务是其法律地位的具体体现.
(一)独立学院与政府的法律关系
独立学院与政府之间的法律关系具体体现在独立学院办学自主权与政府教育权的关系上.政府所享有的教育权属于高等教育的行政权力,属于公权力,是宏观层次的高等教育管理权力的一个组成部分.办学自主权是以学术自主权为内核,以国家通过教育法授权为外在形式的一项专有权利,用于高等学校按照国家的教育方针和教育宗旨,独立自主地承担国家的教育教学活动实施权.“办学自主权与政府的行政权的关系在于,一旦法律明确规定了高等学校的自主权,那么这些权力就与政府的公权力产生了分离,只要学校合法正当地行使,便不再受政府公权力的干预,政府只能在法定的范围内通过合法手段进行监督.”[5]独立学院与行使国家教育权的政府之间是管理与被管理的公法关系,政府是行政管理者,而独立学院属于行政相对人.根据《若干意见》》政府对独立学院的管理职能体现在以下几个方面：规划和立法；评估和监督；制定独立学院设立标准,审批新建独立学院.独立学院是一个面向社会自主办学的主体,享有《高等教育法》给予的自主办学的权力,在政策法规规定范围内独立学院自主办学,并自我负责,政府对涉及独立学院自主办学权的事项如独立学院在内部组织人事,教学科研,财政预决算,后勤基建等方面拥有自主决策,自主管理的权力不得干预.此外,独立学院的办学自主权则尊重学科专业的独立性及其内在的规律,注重资本运营,注重投资回报率.而政府的教育权注重社会整体公共利益的协调平衡,注重教育公平,运用公共社会资源的配置权力和对教育事业的监管权力来促进大学独立学院的健康发展,因此,独立学院的办学自主权是有所限制的,独立学院要形成自主发展和自我约束机制.独立学院在发展中不能盲目追求规模和效益,更要考虑质量和结.[6]
（二）独立学院与学生之间的教育法律关系
独立学院与学生之间的教育法律关系主要体现在独立学院所享有的社会教育权和自主办学权与学生所享有的受教育权的关系之中.独立学院以占有的教育资源自发开展公共教育教学活动,行使的是社会教育权,其目的是保障公民高等教育权的实现,具有维护社会整体利益的价值,而且,以民营机制运营的独立学院所提供的教育怎么写作虽然是民间资本通过市场方式提供的,但独立学院仍然是依据教育法和高等教育法为主的公法而设立,履行以提供高等教育为内容的公共怎么写作的职权.办学自主权是以国家通过立法授权为外在形式的公共权力,这种权力实际上是行政机关在高等教育领域中的职能和权力的具体反映,因此,在独立学院的办学自主权与学生的受教育权这一权力――权利关系层面上,学校与学生之间存在着公法关系.其所包含的权利与义务关系依学籍的存在而展开,独立学院根据《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法 》等法律的规定和政府的授权,在行使法律、法规授权行使的行政职能时享有行政主体资格.独立学院的法律地位具体体现在在这一教育法律关系中的权利与义务之中.独立学院的权利主要表现在教育教学活动实施权、学籍管理权、实施奖励和处分权、颁发学业证书权等.
(三)独立学院与资本投资者以及母体高校的法律关系
提供无形资产和人力资源的母体高校和提供市场资本的投资者是独立学院的共同举办主体,独立学院与资本投资者以及母体高校的法律关系围绕独立学院产权制度展开,而独立学院的产权制度是以法人产权为核心,围绕财产的所有、使用、收益和处分而建立的制度体系.独立学院法人财产权是界定其间权利义务的基点.
母体高校和资本投资者通过办学协议联合创设独立学院,举办者通过转让其所拥有的无形资产和实物资本的使用权和所有权获得对独立学院的控制权,这种控制权主要表现为对独立学院财产和其他重大事项的参与权和决策权.举办者对学院法人的权利性质属于一种契约性权利,学院的章程或董事会章程实质上是一种权利分配契约.从产权法律关系来看,独立学院是一个独立的法人实体,母体高校和社会力量的投资形成了独立学院最初的法人财产基础,独立学院拥有独立于其创设人的法人财产.一方面,学院法人在其存续期间对学院所有的资产独立、完整地享有占有、使用、管理和依法处分的权利；另一方面,举办者各方投入到独立学院中的财产即与举办者各方的其他财产相分离,举办者对其所投入资产的所有权与其使用权、管理权相分离,仅拥有其相应有的股权.