加强检察机关法律监督职能的必要性与

摘 要 目前,我国公民的法律意识包括国家工作人员的法律意识还不强,执法、司法、守法等法制环节还存在不少问题.在这种情况下,只能加强法律监督,不能削弱.但目前检察机关的法律监督有弱化的趋势,要从根本上改变这种现象,应完善法律监督的有关立法,建立和完善内部监督制约机制、保障监督机制,不断加大改革力度,增强法律监督活力,进一步创新监督体制.

关 键 词 法律监督 内部监督 法律意识

中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-159-02

由于我国国情所决定,法治化进程举步艰难.虽然改革开放以来,我国在推进国家和社会管理的法治化方面取得了重大进展,但从总体上看,公民的法律意识包括国家工作人员的法律意识还不强,执法、司法、守法等法制环节还存在不少问题.特别是在司法领域,司法人员的整体素质不高,司法不公的问题比较突出,腐败现象时有发生,人民群众对此反映强烈.在这种情况下,法律监督只能加强,不能削弱.进一步强化法律监督,是维护国家法律的统一正确实施,保障在全社会实现公平和正义的需要.

一、法律监督概述

法律监督,顾名思义,就是对法律的实施情况进行监察、督促,使法律的实施更符合法律的原则和精神,符合公共法律利益和合法的个体利益.在世界范围内,只有少数几个国家,如苏联、中国等,把检察机关明确定为“法律监督机关”.也正因如此,在司法体制改革深入推进的今天,中国无论是法学界还是法律实务界,都对检察机关的“法律监督机关”定位议论纷纷,其中不乏质疑、责难甚至否定之声.但我国宪法明确规定:人民检察院是国家的法律监督机关.从立法上明确了检察机关是唯一的以法律监督为专门职能的国家机关.这也决定了我们必须把法律监督作为检察机关的基本职能和任务.加强法律监督力度,是市场经济条件下社会主义法制建设的必然要求,是落实依法治国的重要措施,是制止当前执法不严、执法不公和司法腐败现象蔓延的必要手段.

二、加强检察机关法律监督的必要性

绝对的权力导致绝对的腐败.“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力.”分权与制衡是权力制约的一种有效形式,在权力相互制衡的动态中划定权力的界限,保障各权力的有效行使和不被侵犯.这里的关键是其具体的方式、互动作用的性质以及相互间合理界限的划定,要符合具体国家的具体国情.目前,围绕着对国家公权力的监督产生了各种监督机关,已经形成了一套比较完善的监督机制,主要包括权力机关的监督,党派的监督,监察审计的行政监督,纪委的党内监督,人民群众、新闻媒体的舆论监督和检察机关的专门法律监督等.这些监督形式中,检察机关以其在国家政体结构中的地位,担负着维护国家法制统一的职能,其具有监督效力的国家强制性、监督手段的司法诉讼性,使其成为国家机构中实施法律监督的专门机关,其以法律监督的形式加强对权力的监督与制约,在国家权力制衡体系中具有举足轻重的作用,在国家监督体系中的作用不可替代.可以说,没有专门法律监督机关,法律就可能被某种强大的社会力量所扭曲,法治与政治制衡也就无法贯彻.

与此相反,有人认为应当取消检察机关的法律监督职能.对这个问题,可以与西方国家的相关司法制度比较理解.西方国家实行立法、司法、行政三权分立制衡,不需要一个专门国家机关来承担法律监督制约职能,检察机关往往只起着公诉机关的作用.由于我国“一府两院”的政治体制,使得政府、法院的权力运行是并列的,从职能上看不存在直接的制约关系.因此,整个国家权力运作中就需要在人大之下设立一个专门的法律监督机关,来实现对国家法律实施的监督,维护国家法制统一.所以,那种要取消我国检察机关法律监督职能的主张,实际上是忽略了我国政治体制与西方政治体制的不同,简单照搬照套西方模式,其结果必然会导致国家整个政治体制的权力失衡和运转失序.结合上述分析可以看出,我国政治制衡机制的建构以及法治的施行,离不开专门法律监督机关的存在,这是维护政治结构和政治运行的理性选择,是维护社会和政治秩序的稳定性所必需的.

三、强化检察机关法律监督职能的对策

要从根本上改变检察监督软弱无力的现象,促进检察机关严格依法监督,防止有法不依、执法不严、违法不究等问题的发生,应从以下几个方面强化法律监督,促进公正司法:

(一)完善法律监督的相关立法

为强化法律监督提供法律依据.从立法上进一步完善检察监督的法律体系,赋予检察机关有关职权,规定监督的法律效力和违反监督的法律后果.加快《法律监督法》的研讨和制定,制定切实可行的《检察官法》实施细则,以分步推进检察监督法律体系的建设.明确规定检察监督的概念和实行检察监督的基本原则、监督范围,把所有法律的执行和遵守活动均纳入法律监督的轨道.扩充监督的内容,如在立案监督上,应明确检察机关的监督处分权,向机关调取案件权,规定调取案件的法律程序和时限等,在侦查监督上,明确“提前介入”的法律地位,在审判监督上,规范法庭外调查权,确立庭外查证证据开示规则,在判决裁定监督上,明确审判监督程序抗诉案件的审理期限,防止久拖不决,在民事行政监督上,规定人民检察院有调卷权,明确对抗诉案件的再审审级的规定,增强其操作性,减少随意性.可以在法律上规定检察机关对拒不接受监督的单位和个人有建议处分权,检察机关拥有向人大提起弹劾权,如审判人员拒绝纠正违法行为,检察机关有权向人大提起弹劾,建议撤消其审判员资格.

(二)建立和完善内部监督制约机制

建立和完善内部监督制约机制应从以下方面进行考虑:即从重新设计和完善案件移送制度、提前介入侦查提示取证制度、追诉职务犯罪共同的证据参考标准和质量评价体系,实行协调分歧联席会议制度、案件处理通报制度等方面入手,建立有效的内部部门之间的监督制约机制,从完善严密高效的线索分流机制、立案特别审批与双向备案机制,撤案、不起诉案件内部复审机制等方面入手,建立不同诉讼环节的监督制约机制,从建立符合职务犯罪案件侦查特点和规律的业务规则和办案流程,设立检察官会议讨论案件评价案件机制以及建立符合查办职务犯罪案件规律和特点的办案责任制等方面入手,建立合理的部门内部监督制约机制,从重新设计检察长统一领导下的内部职权配置,完善检委会讨论决定案件的机制和上级检察院领导下级检察院的纠错机制入手,建立科学的领导决策监督制约机制.

(三)建立和完善保障监督机制

第一,要规范制度,保障法律监督取得实效.制度要带有根本性、全局性、稳定性和长期性.如在我国的刑事诉讼制度中,检察机关和人民法院都享有一定范围的刑事立案权,应把它们也纳入立案监督对象.同时也把不应当立案而立案的行为列入立案监督的范围,这样刑事立案监督才更全面、科学和完整.建立责任追究制,在法律上明确强制性惩罚措施的规定,在法律应规定对严重刑事案件,经检察院监督以后仍不立案,或立而不侦、侦而不结的,或在侦查活动中违法但拒不改正的,应当以渎职罪追究有关人员的刑事责任.

第二,要建立组织,保障法律监督取得实效.除纪检监察部门要发挥内部监督的作用外,检察院党组、检察长、检察委员会、部门负责人都负有监督的职责,政工、机关党委、后勤管理和业务部门要各负其责,齐抓共管,上级检察院还要加强对下级检察院的领导和监督,明确监督职责.

第三,要加强领导,保障法律监督取得实效.检察院党组要加强统一领导.纪检监察部门要对执行监督制度和办案程序进行监督检查,对违反纪律的行为进行查处.要根据形势的变化,不断完善监督制度和纪律规定,严明纪律,严肃执纪.

(四)加大改革力度,增强法律监督活力

检察事业发展的出路在于改革,败工作的出路在于改革,强化监督的出路也在于改革.以公开、公正、公平和效率为目标,强化法律监督的职能和作用,进行检察机制与制度的改革与创新,检察机关必须研究、探索与新形势相适应的检察体制与机制.在确保公正执法、提高执法水平上下功夫,在确保优秀检察官能够脱颖而出,提高检察官整体素质上下功夫,在强化检察官工作效率、提高检察怎么写作质量上下功夫.

一是要全面实行主诉检察官制度,进一步推进主办检察官制度和首办负责制改革,形成权责统一、监督有力的检察官办案制度.

二是加强民事行政检察工作,把它作为检察机关维护司法公正、全面履行法律监督的重要内容.在民事行政检察工作中,以质量为中心,在“抗准”上下功夫.

三是要扩大、完善检察机关在刑事诉讼中的职能,一方面要建立检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度,机关应将全部发案、破案及立案、撤案情况报送检察机关,以防止其不正当分流处理刑事案件.另一方面要赋予检察机关《纠正违法通知书》和有关检察建议书以刚性的法律效力,对被监督者在执法活动中有严重违法行为时,有权停止或变更侦查人员继续侦查,对收到监督文书后既不执行也未提出复议复核的,检察机关应有权根据违法行为的不同情节和后果,作出相应处分决定,对有关责任人进行惩戒,以利于充分发挥法律监督威力,获得监督实效.

(五)创新监督体制

积极推进检察机关的理论创新和体制创新,来激发内在活力,充分履行法律监督职能.

一要积极推进检察机关的理论创新.理论是实践的先导,正确的理论指导是检察改革成功的关键,在新形势下,检察权的内涵、外延,检察权行使的形式、方法等都应结合新情况、新问题加以研究.

二要加快机构改革,通过合理调整机构设置和职责分工,加强检察业务工作的规范化管理,理顺工作关系,进一步明确各部门的职责,健全监督制约机制,形成分工明确、权责清晰、高效合理的长效工作运行机制.

三要进一步深化“检务公开”,依法自觉地接受制约和社会监督,特别是要接受人民代表大会及其常务委员会的监督,进一步规范和完善检察机关接受人大监督的各项规定,确保检察机关外部监督制约机制切实有效.在法律监督的形式上,要坚持公正、公开原则,能公开的尽量公开,尽可能增加执法工作的透明度,以公开促进公正.凡是公开的诉讼文书,应当尽量进行充分的法律论证和说理,保证透明度.