本站原创摘 要 ：文章从当前房地产不断暴涨的现实出发,在理论基础上分析了土地财政的根
源和弊端,从不同的角度阐述了土地财政对政府、房地产开发商和消费者所造成的影响,引出三
方利益体对土地财政的态度,进而得出土地财政是最终影响房价的主要因素的结论.在此基础上
指明我国当前房价上涨的根本症结在于地方政府长期依赖的“土地财政”,依此对症下药地寻找
“土地财政”的思路和方法,寻求房地产持续发展的健康之路.
关 键 词 ：房价；土地财政；地方债务；政府职能
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-2154（2014）01-0071-08
一、引言
当前房价的过快增长引起居民生活成本不断上升,导致社会民生问题矛盾突出,已经成为制约我国经
济长远发展的重要瓶颈.2013年7月,国际货币基金组织（IMF）的最新调查数据显示,世界十大最贵的房
地产城市分别是北京、上海、深圳、香港、天津、、悉尼、广州、伦敦、重庆,其中有7个城市在中国,可见中
国的高房价问题不仅仅只是影响到普通居民的生活,也引起了国际社会的关注.“居者有其屋”是普通百
姓最朴实的生活需求.然而自从1998年房改以来,我国房地产市场经历了几轮波折起伏,最终房价的快速
增长致使普通居民的购房能力受到很大的冲击,极大地限制了他们的基本购房需求.对于房价为何如此之
高,专家学者们从各个角度进行了详尽的剖析,试图寻找到引发房价失控的主要原因,但是却很难真正挖
出其根源.同时政府部门也出台各项政策措施以控制房价的过快上涨,但收效甚微.
在探讨影响房价快速上涨的诱因时,目前的文献从不同的角度进行了比较全面的分析.如倪慧颖
（2013）主要是分析影响房价的四部分因素：供给因素、需求因素、结构因素和制度因素,并对几个因素
进行比较来探讨房价居高不下的原因.有的文献在分析影响房价的因素时,结合全国各地地理位置区划和
经济发展程度的不同特征来进行比较,寻找制约房价的因素.如谭政勋（2013）根据珠江三角洲地区城
市房价波动既有趋同性,又有差异性的经验事实,通过构建区域房价理论模型,实证表明人均可支配收入、
投机和信用扩张所形成的房价预期拉动了房价上涨.此外还有郑娟尔（2009）,冯瑞娜、杨松涛（2012）
都通过理论和实证分析得出土地供应量、财政金融制度等政策安排是影响房价的主要原因.
综上研究发现,尽管理论界是从不同的角度来分析影响房价的因素,但在研究时都不约而同地关心同
一个问题,就是土地财政与房地产的关联度,分析土地财政是否是促使房价暴涨的主要因素.关于土
地财政和房价上涨的关系当前理论界主要有以下两种不同观点：
一种观点认为土地财政是推动房地产上涨的原因.鞠方等（2013）利用2002-2011年我国30个
省区的面板数据进行定量分析,得出土地出让收入、地方财政支出与房地产三者两两互为因果,其中
土地出让收入与地方财政支出对房地产有明显促进作用,且影响具有一定的滞后性.陈银蓉等
（2013）则基于理性经济人检测设,借助于成本收益方法分析土地开发商的行为,发现地方政府往往对于
住宅、商业用地的供应会凭借垄断市场条件以较高的地价获得高额土地收益,从而成为房价上涨的推手.
宁凌玥（2013）、霍光耀等（2013）通过分析土地、土地供应量、土地供应结构对房地产市场造
成的影响,指出土地政策是调控房地产市场的重要手段之一,认为房地产市场调控不理想的一个重要原因
就是地方政府对土地财政的过多依赖,政府借助“市场化”的土地出让方式获得资金,结果推高房价地价,
进而带动了房地产行业的迅猛发展.
另一种观点则认为土地财政与房价并无直接关联.刘成玉和段家芬（2013）通过研究分析发现,政
府垄断供地是长期存在的,可地价和房价飚涨却是近10年的事情,因而认为房价飞涨并非如大众所言的来
自于土地财政.况伟大和李涛（2012）通过对中国35个大中城市2003年-2008年的土地市场和房地产市
场的研究考察,以实证检验分析得出房价主要由供求关系而非我们想象的地价和土地出让方式决定.他们
指出“招拍挂”制度只是发现了土地的真实价值和改变了土地利益的分配结构而已,本身并不抬高土地价
值,进而得出“土地财政”与城市高房价无关的结论.在这些分析的基础上也有学者提出我国传统的依赖
卖地的土地财政可能会推高房价,但是对土地财政的改革创新反而会制约房价的快速上涨.如梁云芳等
（2013）在构建房地产资本税的可计算一般均衡（CGE）模型的基础上,分析指出房地产资本税率（许多
发达资本主义国家将其作为土地财政现行的主要来源）可以促进房地产业的发展,利于房地产业的内部
结构优化,认为房地产资本税能够减缓房价变动对经济的冲击,具有典型的“内在稳定器”作用,因而并不
是所有的土地财政政策都会导致地价的暴涨和房价的失控.
从以上的分析中,我们发现房价和地价类似于我们常说的“鸡和蛋的关系”,到底是地价的上涨推动
了房价,还是房价的上涨带动了地价,在理论界存在着很大的争论.无论二者的因果关系如何,可以肯定的
是,二者的紧密相连使得政府和开发商成为了荣辱与共的“合作伙伴”关系.现有文献主要是围绕着房价 的发展模式.数量众多的房地产开发企业在经济市场中存在很强的竞争关系.作为以土地为生产要素投入
的房地产企业而言,其生产的目标是利润最大化,为满足该目标企业生产的决策点应该是在边际产品价值
等于要素成本时,即在VMP等于C点进行生产.因为土地的垄断供应使得企业购写土地的成本C不断攀升,
所以要素的边际产品价值VMP也要不断增长.边际产品价值等于产品的P和要素边际产出MP的乘
积,在要素边际产出MP不断下降的基本规律下,为保证其乘积不断增加,结果只能是产品P按照更
快的速度增长.有数据统计显示,房地产开发的各项成本中,土地费用和税收约占房价的40%～55%,施工
成本约占20%,三项费用约占10%,更不要说还存在许多的“腐败成本”了.根据数据粗略估计,政府
和银行2012年从房地产业获得收入达47917亿元,占全年房地产业销售额6.4万亿元的75%.这样在房地
产开发企业的拿地成本不断加大的前提下,追求利润最大化目标的企业为维持其收益的增长或者至少是
抑制其减少,只能通过提高房屋的销售来获利,但房价上涨所带来的利益不一定全部由开发企业所
得,往往更多的是被地方政府拿走.
3.土地财政对消费者的影响
土地财政对消费者的影响也可以从三个方面来进行考量.首先,土地财政导致房价的飙升,成为投资
投机者纷纷追捧的获利项目.已购房者希望房价上升以增加自身的“觉得”财富,同时出于投资投机的考
虑,也希望由于房价的提升可以将房产变现以获得更多的收益.这些人不希望房价出现下跌,当然对于土
地财政诱发的房价暴涨也没有过多的怨言.我国这些年虽然经济发展取得了巨大的成就,但是虚拟经济的
代表——股市的业绩却表现极差,这和我国当前实体经济的高速发展根本不相匹配.许多股票投资者所获
收益不仅比不上存放于银行的微薄利息,甚至在股市暴跌时血本无归,再加上我国众多的上市公司常年不
分红派息,“铁公鸡”的政策使得投资者根本看不到希望.一旦投资者看空股票投资市场,就会纷纷撤出资
金,寻找更有力的投资环境.于是大量的资金涌入房地产市场,增加了房屋的需求量也推高了房价.随着房
价的不断攀升,给投资投机者带来了无限的商机,只要有合适的项目、机会和足够的资金进行房地产炒作,
这些投资者往往都是赚得“盆满钵满”.
其次,土地财政引发的房价预期变化会影响消费者的购写行为决策.经济理论告诉我们,商品的
取决于商品的供求数量关系、人们的当前收入和预期收入、消费者的消费习惯和偏好以及人们对商品今后
变动的预期等等.房屋和一般的消费品不同的是,它在人们的全部消费中所占的比重很大,往往还具
有投资的功能,因而人们在购写时会更多地参照和考虑今后的变动.“追涨不追跌”是消费者在购写
住房时很典型的行为表现.随着我国经济建设的进一步发展,城市空间不断扩大,土地资源日益紧张,房屋
建筑依赖的土地不断攀升.而房屋本身具有不可移动的特征,使得在城市尤其是大中城市的房屋供应
远远满足不了不断增加的需求,严重的供求失衡致使房价不断上涨.消费者预期随着经济的发展,政府依
赖土地财政建设城镇化的步伐不断加快,土地和房屋的供应会越来越紧张,因而预期房价将持续快速上
涨.为避免导致今后购房的更多成本支出,人们会尽量选择在当前房价相对“较低”的时期购写,这样当期
的需求进一步扩大,供求矛盾越发突出,房价进一步上涨,如此陷入一个“恶性循环”.
最后,土地财政的发展可以促使城镇人口集中,但是拉大了各地居民生活水平的差距.因为城镇土地
的集中,工业、怎么写作业等现代产业也相对集中,人口不断向产业集中地区迁移,城市的规模效应为消费者的
生活提供了便利,可以更好地提高产出效率和成果.因为土地财政主要集中于城市,尤其是大中城市,位于
城市的地方政府可以通过卖地迅速取得巨额的资金,而农村地区的土地财政带来的边际收益则要小的多.
这样导致城市和农村地区政府财政收入差异巨大,进而当地政府提供的各项社会福利保障也存在很大差
别,以城市和农村为典型代表的贫富差距不断拉大.对于我国公有制的土地制度而言,劳动者应该是共同
所有和享有土地资源及其增值的主体,但是当前我国的这种土地财政机制很难使得每个普通劳动者的基
本权益得以维护.政府追求自身的政绩和利益往往会忽视甚至损害劳动者的利益,如此下来保护耕地和保
护劳动者合法权益的问题很难得以落实和贯彻.另外由于房价的不断上涨,政府出于保证居民的购写需求
的目的,往往会采取增发货币等消极应对房价上涨的方式,结果导致通货膨胀的出现,进一步蚕食劳动者
的收益和权利.
从土地财政对消费者的影响分析中我们得出命题三：土地财政从房价、居民实际收入等多个角度导致
人们的生活水平和行为方式产生变化.一方面,作为普通购房者希望房地产得到合理的控制,当然土
地财政必须不再成为政府的财政依靠,必须有效斩断房价暴涨的关键链接因素；而以房产作为投资对象的
居民则希望房价能够如预期般快速上涨,以实现其投资回报的目的,当然对土地财政也就“漠不关心”.另
一方面,劳动者希望集中居住在城镇,享受城镇化带来的现代文明和便利,而城镇化的建设需要政府大量 的资金投入.政府代表人民掌握了土地资源,这些极度稀缺的土地资源往往成为地方政府官员“寻租”的
对象.他们利用职务和特权徇私枉法,将部分土地财政收入转化为个人的“灰色收入”,而这些土地财政造
成的额外成本最终通过高房价由消费者写单.不论是房价的暴涨、房价收入比的攀升还是物价持续上涨引
发的通货膨胀都将影响普通百姓的生活.以北京为例,有人曾做过计算,北京当前的常住人口是2,000万
人,检测定人均居住面积是30平方米,现在房价平均是30,000元/平方米,如此计算北京房产价值大约18万亿
元.当北京的房价每上涨10%时,房产就增值1.8万亿,要增发对应数量的货币,物价上涨的幅度和规模就
可想而知了.
三、结论与政策建议
综上所述,我们得出以下结论：地方财政由于被土地财政所绑架,使得当前房地产泡沫越吹越大,
地方政府对土地财政的依赖又使其没有刺破泡沫的决心,结果是房价越调越高.事实证明土地财政是房价
暴涨背后重要的推手,因而如何理清房地产和土地财政的真正关系,如何有效避免土地财政所带来的负面
影响,如何让房地产发展回归到合理的轨道是当前有效控制房价暴涨的关键.事实上世界上很多发达国家
也都依靠“土地财政”,但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入.这样既体现
了公平性,也保证了政府有相对稳定的财政收入,主观上会促使政府平抑地价.但我国的土地财政则主
要是依靠增量土地创造财政收入,千方百计抬高地价,也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求.
这种土地财政的发展模式及其可持续性是值得商榷的,我们应努力探求改变当前土地财政的模式,彻底打
破土地财政诱发房价上涨的格局,可以从以下几方面着手改变政府对土地财政的依赖,促使房价回归
理性：
(一)改变土地供应模式和土地制度
土地作为一种稀缺资源,是房地产发展中不可替代的要素投入,而我国严格的土地供应制度又限制了
土地资源的合理和有效配置.在城镇化急速发展对日益紧张的土地资源构成严重威胁时,在确保18亿亩耕
地的红线条件下,如何保证经济建设和发展的土地需求更需要我们调整土地制度.由于住宅和商业用地具
有很强的区域性,且住宅对土地的需求弹性很小,为杜绝房地产开发商肆意抬高房价牟取暴利,保证土地
数量的供应是一个关键.在这方面我们可以借鉴广东省采取的工业存量土地入市的模式,该模式是在适应
可持续发展、绿色经济的要求下,让许多工矿企业尤其是污染比较严重的企业搬迁至郊区甚至偏远地区,
这样就腾出原有企业废弃的土地可以再利用,将这些土地合理规划加以利用可以很好地补充城市发展建
设中土地不足的问题；另一方面,我们可以充分利用农村集体土地的资源,在严格监督农村集体土地的入
市流程和规则前提下,为房地产健康发展提供足够的土地保证,同时监督土地的有效合理利用,提高土地
的使用效率,杜绝闲置和浪费.
(二)转变政府职能和业绩考核标准
长期以来我国政府没有扮演好怎么写作社会、怎么写作群众的角色,更多的是作为利益主体追求自身收益最大
化.作为经济利益主体又享有拥有土地所有权的特权,使得政府往往凭借自身的特权谋取利益.为有效遏
制政府出卖土地获取暴利的行为,应该转变政府的根本职能,从以利益最大化为目标的经济主体转变成服
务市场经济的怎么写作主体,从根源上斩断房价暴涨的诱因.同时政府部门的业绩考核指标也应该有所改变,
不能仅仅依赖GDP的数据衡量政府官员的绩效,唯GDP的法则会促使各地政府更多卖地卖高价地而导
致房价上涨.房地产业的膨胀会带来众多相关产业的兴旺,会帮助当地赢得较高的GDP增长水平,但是普
通居民的生活将会受到很大的影响.政府在关注经济增长的同时,应以房价收入比的下降,居民自有住房
的比例高低等指标补充考核政府部门的怎么写作业绩,转变地方政府卖地的冲动和意图.
(三)转变土地财政的本质构成
我国自分税制改革以来,和地方政府财权事权划分不对等,造成地方政府财权小事权大.为应付
各项福利保障和日常开支,各地政府不得不采取其他手段增加财政收入.当前我们应该通过不断调整和优
化和地方的权责利关系,合理地划分收入分成比例,赋予地方政府更多的自主选择权利,帮助地方消
除对土地财政的过度依赖.同时我们应该改变土地财政主要依靠增量卖地创造收入的方式,这种严重的不
公平会导致土地财政越易被各地政府当做经济发展重要的资金来源,影响各地经济的均衡发展.我们可以
借鉴西方国家对存量土地开征物业税、房产税等方式创造财政收入,既保证各地区收入的均等和公平,同
时也保证了财政收入的持续稳定,避免政府透支地方经济未来的增长,避免政府“寅吃卯粮”的状况发生.
(四)改变政府负债经营城市的思想
随着城镇化建设的推进,当前我国多地政府都存在地方债务过多过大的现象,影响其偿债和后续发展
的能力（当前中国政府的债务规模大约为7万亿～8万亿,地方政府债务超过20万亿）,而这两年又是地方
债务到期的高峰期.地方债务如何偿还使得地方政府陷入了一个“囚徒困境”逻辑——一方面为了避免政
府违约的风险,必须确保当地政府的土地收益作为重要的偿债资金；另一方面为了有效地控制房价、避免 泡沫的产生,各地政府又不能放松对房地产的管制,这种两难境地使得政府对土地财政的依赖很难彻底改
变.因而,当前的正确选择应该是,首先对于到期和即将到期的债务,政府必须履约偿还.可以通过大力发
展实体经济筹措财政资金或者以开征房产税、物业税等方式持续公平地获得财政收入以确保债务偿还；其
次政府还可以尝试将债务转换为股权的形式减轻政府偿债压力.债转股的形式一方面使得政府的负担减
轻,另一方面也为社会公众提供了更为广泛的投资渠道,让社会公众参与各地建设,关注和监督投资建设
的可行性和收益性,避免低水平重复建设项目的出现,提高地方政府的决策能力；最后政府不能“好大喜
功”盲目追求形象工程建设.在城镇化建设时应该进行合理性的评估和分析,从源头上杜绝政府无节制地
借债和盲目上项目的行为,将政府的债务规模控制在合理的范围内,因为不管是货币贬值还是控制都
不能解决无节制的举债政策所带来的困境.
古语有云“谋定而后动,知止而有得”.当前必须很好地改变政府靠卖地获得巨额收益的短期行为模
式,赋予政府和企业长期发展的远景利益.相关职能部门应出台更加合理有效的政策措施,倒逼地方政府
抛弃长期依赖“土地财政”轻松获利的思想,引导地方政府将精力放在发展实体经济上来,才能从根本上
消除我国房价快速上涨的症结.