提高我国农业综合生产能力的财政政策

[摘 要 ] 改革开放以来,我国的农业综合生产能力得到了很大的提高,但同时暴露出耕地和水资源短缺、农田水利设施薄弱、农业科技支撑能力不强、农业基础设施建设投入缺口较大四个主要问题,这四个问题的有效解决关系到农业综合生产能力的持续增长,同时也关系到社会主义新农村建设的成败.针对以上问题,本文从财政政策角度提供了相关的对策研究.

[关键词] 农业综合生产能力提高财政政策

一、我国农业综合生产能力的现状及因素分析

建国以来,我国农业生产得到迅速恢复和发展,取得了巨大的成就,1978年～2004年,农业的平均增长率达到5%以上,2004年我国的农业总产值达到36239亿元,粮食总产量达到46946.9万吨,其他农副产品的生产也持续增长,基本上能够满足国民经济发展的需要.

尽管从大环境来看,我国的农业综合生产能力较以往有了很大提高,但表面的繁荣却使我们忽视了长期以来隐藏在背后的问题.就目前而言,我国的农业综合生产能力与全面建设小康社会的要求和人们对农产品不断增长的需求相比,仍有较大差距.主要体现在以下四个方面：一是耕地和水资源短缺.我国人均占有耕地资源只相当于世界平均水平的40%,人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一,且耕地数量和质量还有持续下降的趋势.二是农田水利设施薄弱.全国大型灌区骨干建筑物年久失修、渠系不配套的问题十分突出.三是农业科技支撑能力不强.技术设备落后,农业科技人员素质不高,农业生产中的科技贡献率大大低于发达国家的水平.四是农业基础设施建设投入缺口较大.目前财政用于“三农”的支出约2600亿元,仅占总支出的12%左右.

就当前而言,影响我国农业综合生产能力的因素主要有耕地面积、农业技术人员以及财政农业支出等13个方面（表）,各个因素对农业综合生产能力的影响大小不同.因此,区分他们的影响程度的大小是我们解决如何提高农业生产能力的前提.在吴玉明对农业综合生产能力的研究中,运用了灰色关联分析研究农业综合生产能力及影响因素的相关性.根据上面列举出的四个方面的问题,以农业总产值为母序列,分别以影响农业综合生产能力13个因素变量为子序列来进行灰色关联GRA分析（表）.

表中国农业综合生产及影响因素的灰色关联与协调系数及排序

由表可知,各影响因素对农业综合生产能力的关联作用比较明显(均在0.65以上,平均在0.8左右,最高达到0.94),说明以上四个问题所包含的因素对于我国农业生产能力的影响是很大的,证明这些问题确实是制约我国农业生产能力提高的最大阻力.其中,化肥施用量、科研费用、农业技术人员、农机总动力、役畜这几个代表农业科技支撑能力与农业科技支撑能力相关的变量,其平均关联系数为0.916,而且每个变量的关联系数均在0.9左右,说明农业科技支撑能力对于农业综合生产能力的影响是最重要的.而农机总动力关联度最大表明在农业的现代化进程中,机械化是一个非常重要的因素,但农机总动力和役畜的关联系数分别列第一和第二,可以看出目前我国的农业综合生产中传统农业与现代化农业并存,规模经济效益非常有限.

针对以上问题,《国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中指出,当前和今后一个时期,要把加强农业基础设施建设,加快农业科技进步,提高农业综合生产能力,作为一项重大而紧迫的战略任务切实抓紧抓好.从这个意义上来说,如何提高农业综合生产能力是我国目前急需解决的一大问题,直接关系到社会主义新农村建设以及全面建设小康社会的成败.

二、提高我国农业综合生产能力的财政政策思考

1.完善农村公共财政体制

农村公共财政体制建设是我国农村公共怎么写作体系建设中的重要组成部分,也是建设社会主义新农村的重要举措之一.目前,农村财政管理中的主要问题在于政府对农村公共事业的投入有限,一部分公共产品的供给成本由农民承担了.因此,解决问题的关键在于如何把农村公共产品的供给由依靠农民自身转向以政府为主的模式.首先,我们应该明确各级政府间的事权划分：属于全国性的农村公共产品由政府承担；属于地方性的农村公共产品由地方政府承担, 县乡政府作为国家财政体系的基础,直接为农村社区的居民提供各类公共产品；而一些跨地区的公共项目和工程可由政府协调各受益地方政府进行事权的分配.由于农业税的取消,县乡财政少了一项重要收入来源,造成县乡一级无力支付必要的基础设施建设费用.因此,在农村公共财政体系的建设中,必须加强和省对县乡的转移支付,增加转移支付的数量,建立完善的农村基层财政的转移支付体系.

2.加大财政资金投入力度

(1)加强农村公共基础设施建设,改善农业生产条件.虽然我国是一个水资源丰富的国家,但从局部来看,地区分布以及季节分布不均导致我国水资源的缺乏.公共财政投入水利的重点,应定位在支持水利建设及保障公益性水利工程的管理和运行两大方面,促进水资源的可持续利用.此外,随着城市化的进展和对农产品需求的提高,农产品销售将迅速增加的同时需要一条好的公路把农产品运送出去,只有基础设施的建设跟上了,才能有效销售和分配农产品.

(2)加大对农村教育与科研的投入,推动农业科技进步.首先,应加大农村教育投入.由于我国农村义务教育的财政投入重心放在了本来就属于“吃饭财政”的县乡一级,导致农村的义务教育资金严重缺乏,影响了农村人力资本的提升和农村经济的发展.从国际教育财政体制的成功经验来看,和省财政是基础教育的投入主体.因此,在未来的改革中,应考虑逐步上移财政投入重心,加大和省级财政的投入力度,以解决农村基础教育中存在的投入问题.此外,为适应由于农业生产能力提高所造成的农业剩余劳动力增加的形势,各级财政应当结合生产实际的需要,大力发展农业职业教育、成人教育,并向农民开办针对性强、通俗易懂的学习培训.

其次,政府必须加大农业科技投入,完善农业社会化怎么写作体系.经过1994年的税制改革以后,“财权上移、事权下放”的格局造成了县、乡政府的可用资金越来越紧张,在各级财政部门对基层农业事业单位实行“断奶”的同时又取消了其大部分怎么写作型收费,导致大量从事农业怎么写作工作的人员流失.完善农业社会怎么写作体系,关键是必须要在政策上予以倾斜,对涉农事业单位的经费开支,一律纳入财政支出范围,保证基层农业单位的正常经费开支,并将各级农业怎么写作机构的经营怎么写作收入全部纳入预算内资金管理,设立农业科研专项基金,扶持农业科研单位开展农业科学研究,并对其加强管理、监督.

(3)增加部分农用品进行补贴,切实减轻农民负担.改革开放以后,虽然我国农用生产资料的供给有了很大的增长,但相对于迅速发展的农业来说,需求缺口仍然较大,加之生产成本的增加,导致上涨.为避免国家免除农业税的政策的效果付之东流,必须加大对农业生产资料的管理,我们可借鉴出口退税的成功经验,对于农用生产资料按照国家限定内出售的可进行一定比例的退税,而农民可凭按购写的数量和标准从政府领取一定的补贴.这样,一方面让农民得到了真正的实惠,另一方面也让企业能维持最基本的保本经营.

(4)改善农业生态环境,实现农业可持续发展.首先,制定有关耕地保护的政策,在我国人均耕地日趋减少的情况下,保护耕地的意义显得尤为重要.为此,应改革现行的城镇土地使用税,除农业用地外,凡在中华人民共和国境内被使用的土地,都应纳税；对特别农业用地转为非农业用地的,应课以重税.并可适当提高这两种税收的现行标准.

其次,农业综合生产能力的提高是以坚持可持续发展为基础的,要把增加农产品的数量和质量的供给,提高农业经济效益作为可持续农业发展的关键点.因此,应当加强对退耕还湖、植树造林的财政投入力度,大力改善农业生态环境.另外,为有效地防止工业污染,对于在工业生产经营过程中推行清洁生产工艺的企业,政府可予以一定的税收减免,要在全国范围内加快污染物排放许可证的推广.

3.进行配套措施改革

首先,从实际情况来看,目前农村基础设施建设基本上来源于财政,但农业投入占财政收入的比重是很低,完全依靠财政将不能满足资金需求.因此,我们应当按照公共财政的要求,在资金投入上坚持“政府引导”和“市场推进”并举的原则,政府主要投资公益性和基础性工程,为农业发展提供公共怎么写作和基础条件,充分发挥其对社会资本的引导作用；而对于能产生一定效益的实用性项目,则应当充分运用市场手段,引导各种社会资本积极参与到其中来.其次,在取消对利润较高的农用生产资料的补贴,逐步放开农用生产资料的管制,理顺农产品的关系的同时可以考虑建立主要农产品期货市场,逐步完善农产品市场机制.