本站原创[摘 要] 2004-2007年,在政策的推动下,农民收入不断增加.但如何保证农民长期增收并缩小城乡差距,实现我国全民小康仍旧是一个艰巨的任务.本文从财政支农的现状入手,分析了农民增收难的财政原因,指出只有实行长短结合的财政政策,积极构建农民增收的长效财政机制,才能从根本上解决农民长期增收难的问题.
[关 键 词 ] 农民增收；税收机制；财政支农
[中图分类号] F812.8 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)09-0111-03
[基金项目] 湖南省教育厅立项研究课题“税费改革后促进农民增收的财政政策研究”(批准号：0666)
[作者简介] 温桂荣,湖南商学院经济学系副教授,研究方向为财税政策.(湖南 长沙 410205)
2004-2007年,一号文件均为“三农”文件,对农民增收问题持续关注.在具体措施上,2000年在安徽、江苏等地进行农村税费改革试点；2003年在全国推行农村税费改革；2004年实施农民直补；2006年彻底取消农业税；2007年推行免费农村义务教育和普及农村医疗改革.多管齐下,共抓农民增收.在政策和措施的有力推动下,农民收入增长速度日益提高.但如何巩固政策成果,保证农民长期、稳定增收,并从根本上消除城乡差距,实现我国全民小康目标,仍旧是一个值得探讨的课题.
一、财政支农机制的现状分析
财政支农机制一般包括收入机制、支出机制,具体体现为涉农税收政策、涉农国债政策和各类涉农财政支出政策.财政支农政策在促进农民增收中既可以提供一种重要的农业投入来源,特别是具有广泛外部效应的农村公共物品,也可以通过发挥导向功能、协调功能和“发动器”功能,为农民增收提供长期保障.
1.2000年税费改革以来财政支农与农民增收基本状况分析.从总量上分析,目前,财政支农的直接资金投入约有15大类,具体包括基本建设投资、科技三项费用、农业税灾歉减免补助、农村中小学教育支出等.从2000年至今,国家财政支农支出情况如表1.
从表1看,2000-2004年,财政支农总量持续性增加.另据资料统计,2005年-2007年,财政支农总量增长非常突出,其总量分别为2450亿元、3397亿元和3917亿元(预算).
从结构上分析,2004年以前,农业基本建设支出和支援农业生产以及农林部门的事业费支出两项构成财政支农的90%以上,农业科技等其余项目所占比重较小.从数量变化看,农村基本建设支出逐年下降,事业费支出逐年增加,这表明国家对农业投入支持主要集中在维持农村基层政权运转方面,而对农村基本建设和科技投入等中长期促进农村发展的财政投入则明显不足,这对农民增收的长期稳定不利.
从农民增收效果上分析,2000年以前,财政支农与农民增收之间缺乏明显的相关关系.2000年以后,财政支农增长与农民增收表现出比较明显的正相关,财政投入对农民增收起到了较大的促进作用.测算表明,农民收入增长弹性系数(农民收入增长率/财政收入增长率)由2000年的0.14增加到2003年的0.54,4年的平均弹性值是0.58.从2004年至今,财政支农幅度不断增加.据财政部统计显示, 2006年全国粮食直补资金达到142亿元,比2005年增加约10亿元,其中13个粮食主产省(区)为126.8亿元,均占本省(区)粮食风险基金的50%以上.良种补贴资金40.7亿元,农机具购置补贴资金6亿元, 2007年一号文件明确提出,各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50%以上.政策性因素对农民收入增长起到了重要作用.
2.农民长期稳定增收难点逐步显现.从2000年至今,减税和补贴有力促进了农民增收,但这只是短期政策.从长期来看,这些还不是促进农民增收的有效途径.目前,农民增收难点已经逐步显现.
从结构上看,农民收入中的粮食收入、农产品收入对农民增收推动作用趋缓.2004年推行“三补贴”以来,粮食产量迅速增加,但粮食增产却带来粮价波动,引起粮价下降.同时,自2005年以来,全球粮食产量上升,使世界粮食市场呈现下降趋势,对我国粮价也有影响,这使得粮食生产推动农民增收作用趋缓.同时,农产品因为粮价下降而带给农民收入增长作用正在减弱.农民收入中的非农收入主要是工资性收入.由于农村劳动力整体素质偏低,财政培训机制尚不健全,农民工资性收入难以得到大幅度增加.
从财政体制上分析,城乡二元体制尚未打破,地方财政重工轻农、重城轻乡的投资导向没有得到根本改变.虽然财政至今对三农投入在持续增加,但地方财政投入比重却呈现下降趋势.财政从1997-2003年的6年间“三农”支出增长了2.8倍,平均年增长率达30%；而地方财政从1991-2003年总支出增长了6.5倍,支农支出仅增长了3.5倍.而且,近几年地方财政支农投入高度依赖政府.据财政部提供的资料,目前在东部地区的农业投入中,投入所占比例为20%-30%,在中部地区的比例为40%-60%,在西部地区的比例为50%-70%.
从城乡收入差距上分析, “十五”期间,由于政策措施的推动,农民人均纯收入增长速度出现回升,从2001年的4.2%上升到2006年的7.4%,农民人均纯收入从2001年的2366元提高到2006年的3587元,年均增长5.3%.2004年、2005年、2006年农民收入虽然超过5%,分别达到6.8%、6.2%、7.4%,但低于城镇居民当年的可支配收入增长率,而且二者之间的差距有增大的趋势.前不久,中国社会科学院发布了《农村经济绿皮书》,其中提到：2005年,中国城乡居民之间收入差距比率高达3.22∶1,而到2030年,也即23年后,城乡居民收入差距才会缩小.
由以上分析可以得出结论：农民总体收入上升,但城乡差距仍然没有明显缩小；来自于短期政策(补贴、减免税收等)的收入增长较快、比例较高,来自于长期政策(体制性收入)的收入比例较低；收入增长空间有限,难度加大.
二、农民长效增收难的财政原因
农民长效增收难的主要财政原因是缺乏系统、统一的涉农税收机制和财政支出机制,许多关系农民长期收益的税收优惠政策很少,财政支出政策也没有把农民纳入整个支出制度统筹考虑,使得农民增收不稳定.
1.涉农税收政策缺乏长效机制.2006年农业税取消后,解决了农民承担的直接税收负担,例如：农业税、农业特产税、牧业税等单独向农业生产者征收的税种.但对于农民负担的间接税和“暗税”负担触及很少,例如：农民承担的增值税、消费税、营业税、关税以及增值税的“进项税额”.据一些学者推算,2002年农民作为消费者当年负担的流转税为3964.59亿元.另外,农民还负担了大量的增值税“进项税额”.因剪刀差减少农民收入、增加农民负担的“暗税”,在工业化、城镇化过程中农村土地资源被征用,因补偿不足而造成农村财富的转移等,这些间接税收负担从根本上制约了农民增收.
(1)涉农税收优惠政策缺乏长远规划.到目前为止,为促进农民增收,国家已经出台的涉农税收优惠政策约47项,涉及多个税种.现行涉农税收优惠虽然达47项之多,涉及流转税、所得税等多个税种,对农产品的生产、销售、加工以及农业企业、农业生产资料的生产与销售也都有优惠政策,但由于缺乏整体性的统筹考虑,一些政策也是先后出台,缺乏政策之间的严密衔接和配套措施,并不能达到预期效果.
首先,对农业生产资料的税收优惠政策效果差,通过农资企业减免增值税来间接补贴农民的政策初衷难以实现.其次,农民购进农业生产资料的进项税额不能抵扣,导致农民收入减少,部分农业收益被农资涨价抵消.最后,虽然2006年取消了农业税,但地方财政尤其是乡镇财政困难,缺乏公共资金.国家目前尚缺乏完善的转移支付制度,难以保证农民税负不再反弹.
(2)涉农重大问题缺乏税收政策明确导向.第一,对农业产业化缺乏明确系统的税收支持.目前,我国农业生产已经出现了产业化发展趋势.据农业部统计,20世纪末期,全国农村新型的农民合作组织已经建立了140多万个,其中比较规范、形成规模的有14万多个,绝大多数是乡镇、村一级组建,带动农户总计有1000多万户.我国现行的农村合作组织是市场体制下建成的,延长了农业生产链,促进了农业产业化发展.但由于国家缺乏明确的税收鼓励政策,发展速度和规模受到了制约.第二,对生产要素在城乡之间自由流动缺乏税收支持.农村剩余劳动力向城市转移已是客观事实.根据我国第五次人口普查的结果,我国农民工占第二、三产业就业人口的比重已经高达46.5%,其中,占第二产业就业人员的57.6%,占建筑行业就业人员的80%.要想在1.4亩人均耕地面积上,以家庭联产承包责任制为基础,通过农业生产的发展来提高农民收入是不现实的.因此,对于农村剩余劳动力的转移要确定明确的税收优惠政策.同样,对于城镇居民或企业到农村投资,特别是到农村投资基础设施、从事文化教育和农村医疗等事业也缺乏相应税收支持.
(3)城乡二元税制依然存在.二元税制是我国涉农税制缺乏长效机制的表现之一.在1994年进行工商税制改革时,并没有将涉农税制纳入整个现代工商税制改革中.目前的城乡二元税制极大加重了农民的负担,扩大了城乡收入差距.尽管2006年全部取消了农业税,但该税存在50多年所产生的后遗症是不可能短期消除的.我国市场经济改革的目标之一应该是要建立覆盖城乡的统一税收体系,取消针对农民的歧视性税收制度,还农民无差别的国民待遇.
2.涉农财政支出政策缺乏长效机制.国家财政涉农财政支出虽然促进了农民增收,但从财政支农长远计划、资金结构、转移制度等方面分析,均不同程度缺乏长期规范的机制,难以保证农民长效增收.
(1)涉农财政支出缺乏长远计划.首先, 涉农财政支出总量不足,缺乏长远计划.我国财政支农支出总量虽然逐年增加,但比重还是过低.2000年-2004年,分别为7.75、7.71、7.17、7.12、8.28.这个比值低于一般发达国家和发展中国家.其中,农业投资支出比重更低.如果用我国农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比(称为投资比较率) 作为衡量标准来判断.根据世界农业的发展规律,在工业化中期,农业投资比较率的值应接近或者超过1 .但是,我国的实际情况却是从1984-2002 年为0.12 以下,而且还有下降的趋势.由此判断, 我国的财政支农总量严重不足,缺乏长远计划.其次,涉农财政支出投入机制不稳定.我国的财政支农受政策影响较大,一般来说,在宏观经济波动期间会有较大的变化.例如,1998 年,我国经济进入了通货紧缩阶段,全社会消费需求尤其是占全国人口比重绝大部分的农民消费需求疲软,国家采用积极的财政政策调控宏观经济, 财政支农总额从1997 年的766.39 亿元迅速攀升至1998 年的1154.76 亿元,增幅达50.67 %.2004年由于实施“三补贴”和“两减免”政策,比重又快速上升.
(2) 财政支农资金结构不合理,不利于农民长效增收.第一,在现行涉农财政支出中,农民直接受益或者农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费用以及农村救济费, 农村基本建设支出由于农民受益有限和农林水利等部门事业费由于有关农村管理部门效率低下,妨碍了农民收入增加.国家发改委农经司课题组(2003年)研究表明,我国财政在农业基本建设中用于重大水利工程和生态建设等全社会受益的投资约占80%,而用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入只占10%左右,这些项目都是直接增加农民收入的.第二,在涉农财政支出中,缺乏规范的涉农财政转移性支出机制.财政补贴、农村社会保障以及转移支付等均缺乏完善的法规和长远的设计,难以保证农民长期稳定提高收入.财政补贴虽然短期内能够促进农民收入直接增加,但不能够作为农民长效增收的政策工具.一方面是由于WTO对财政补贴的限制和世界粮食的影响；另一方面国家财政负担也太重,不利于长期实施.
三、积极构建农民增收的长效财政机制
1.确立财政支农的长效目标.建设社会主义新农村, 是一项长期而又艰巨的历史任务,这一任务的完成离不开财政的支持.因此,财政支农要把建设社会主义新农村、实现小康社会作为财政支农的长效目标.通过构建长效财政机制,真正贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的政策.
2.完善长效税收机制,有效增加农民收入.(1)科学规划长期、统一的城乡税制,切实增加农民实惠.从世界主要国家的税制演变情况来看,当市场经济发展到一定阶段后,实施城乡税制一体化就会成为必然的选择.我国经过近30年的改革开放,基本建立起社会主义市场经济,农业产业化和市场化也日益发展.同时,我国已经建立了以增值税为基础的流转税体系和个人、企业所得税为基础的所得税体系以及财产税等体系,城乡税制统一的基础基本具备.因此,从长远来看,未来的涉农税制应当是城乡一体化的税制,实现城乡居民税收的公平负担.只有这样,才能真正促进农民增收,缩小城乡收入差距.(2)明确税收在重大涉农问题上的导向.对农业产业化重点龙头企业和外资企业以及其他所有制性质的农产品加工和深加工企业均实施税收优惠政策,促进农业工业化和产业化.鼓励生产要素在城乡之间流动,对失地农民提供就业岗位的企业,可以给予一定的税收优惠.对失地农民自主就业、自谋出路者,可以比照给予下岗职工再就业的优惠政策执行.对进城务工的农民提供免费就业培训,增强就业能力等.
3.完善财政支出政策,建立农民增收的长效机制.一是要制定农村经济发展和农民收入增加的长远计划,严格执行财政支农发展资金国家预算,并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化,避免因受经济形势的变化和人为因素的影响而任意削减财政支农资金.同时,建立稳步增加财政资金对农业的投入机制.严格按照《农业法》的要求,真正实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度.保证农业投入的长期稳定性.二是要不断调整和优化财政支农资金结构,增加支援农业生产、农村科技三项费用、农村救济费的比重,直接受益于农民,增加农民收入.同时,控制或者减少农业基本建设资金,尽量规范补贴等短期性支出,建立规范的财政转移支付制度.