本站原创摘 要近年来,我国为促进科技创新采取了一系列举措并取得了相应成效,但科技创新在我国经济发展中的地位与其在市场经济发达国家的地位相比,还存在很大差距.科技创新涉及诸多方面,如科技管理体制、财政税收制度、金融制度、知识产权保护制度等.其中,财税政策由于具有引导性、规范性、程序性等特点,是一国促进科技自主创新有效的政策选择,是建设创新型国家、促进科技创新的重要保障.鉴于此,从财税政策的角度就如何促进我国科技创新进行了探讨.
关 键 词科技创新,财政政策,税收政策
中图分类号 F812.0[文献标识码] A 文章编号1673-0461(2010)02-0086-03
、国务院《关于实施科技技术规划纲要增强自主技术创新能力决定》明确提出要建设创新型国家,把自主技术创新放在了国家发展战略的高度,作为全面落实科学发展观、开创社会主义现代化新局面的重要举措.在关于国民经济发展的“十一五”规划建议中指出:必须提高自主创新能力.要坚持把推动自主创新摆在全部科技工作的突出位置,坚持把提高科技自主创新能力作为推进结构调整和提高国家竞争力的中心环节.十七大报告把“提高自主创新能力,建设创新型国家”作为贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的一项重大任务.
一、财税政策促进科技创新的理论基础及其主要方式
应该看到,在科技创新过程中存在着“市场失灵”,这是由科技创新本身的特性决定的.首先,研究与开发活动所产生的信息具有准公共物品的特征,所以在这些信息的使用中存在“免费搭车”行为,信息的生产者不可能将产品的全部收益据为己有,结果就会导致研究与开发活动萎缩,全社会的研究开发水平低于最适当水平.其次,科技创新活动存在外部溢出效应,即当一个企业的创新活动完成后,同一行业的其他企业通过模仿使得创新结果迅速在行业内扩散,缩减了研发企业的技术领先优势,削弱了企业创新活动的战略意义,导致创新活动的市场失灵[1].再次,研究、开发、创新活动与其他投资活动不同,其产出是不确定的,特别是在研发活动的早期,常常会遭遇失败,这就增加了创新活动的风险,不利于企业进行创新投资.正因为在科技自主创新过程中存在着“市场失灵”,因此只能依靠非市场的方式加以解决,亦即需要充分发挥政府在促进科技自主创新中的积极作用.
从市场经济发达国家来看,其科技自主创新活动之所以取得成功,与其对财政、金融、税收以及产业政策等进行的有效运用不无关系.例如,美国国会于1981年通过了《经济振兴税法》,规定企业超过基期平均年研究开发费用的那部分当年研究开发费用的25%可用以抵税.1982年,美国国会把长期投资最高所得税率降为20%,同时实行同年的“小企业创新研究规划”.[2]正是这些扶持性法律法规的制定,为美国中小企业的科技自主创新创造了良好的制度环境.
又如,日本1998年的《技术转让法》免除了“公认的”技术许可办公室的专利申请费、年费和年审费.美国专利商标局对500人以下的机构降低了专利费,1999年对所有的团体和成员都降低了专利申请费,并把专利使用费留给承包商“自由支配”.
再如,韩国规定,公民转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺获得的收入,可以免征或减半征收所得税,企业研究人员经费、技术研发费及教育培训费等可在所得税前扣除,并允许在5年内(资本密集型企业为7年)逐年结转.
此外,我国台湾地区规定,外商投资高科技风险行业,可以按投资额的20%在税前抵扣应税所得,技术先进的重要企业可按投资额的30%税前抵扣应税所得,并允许在此后的5年内继续抵扣.新加坡给予高新技术企业5年~10年低税优惠,对生产高附加值产品的产业减免10%所得税,减免期最长达20年[3].
从上面提到的发达国家的科技创新实践经验可以看出,发达国家对自主科技创新的支持更多地采用的是税收政策,而非财政政策.这主要是因为,促进科技自主创新的财政政策的成本和风险比相应的税收政策要更大一些.财政支出政策主要是通过投资、补贴、担保等措施支持自主创新,有些关键领域的投入巨大,且投入具有一定的连续性,加之创新过程的不确定性与财政支持的事前安排特性,财政支出成本较大,承担的风险也大,而自主创新的税收政策通常趋于一种事后支持,当企业的经济行为符合自主创新要求时,才能得到税收的优惠政策.因此,税收政策体现的是政府与企业、市场的合力作用,相对财政支出政策成本要小,承担的风险也小.发达国家的创新实践表明,自主科技创新并不是国家财政支出越多越好,而且从我国的经济发展阶段来看,财力也很有限.因此,我国各级政府在运用财税政策促进科技创新时,除需要国家财政投入的特殊领域外,更应突出自主创新的税收政策作用,对于财政支出政策尽量采取补贴、担保等手段,发挥“四两拨千斤”的作用.
二、完善我国促进科技创新的对策建议
随着自主创新活动对长期经济增长的重要性被广泛认同和出于增强国际竞争力需要,我国政府已经越来越重视财税政策在激励企业自主创新,建设创新型国家中的积极作用.因此,笔者认为,在未来几年里,我国制定旨在促进科技自主创新之财政支出政策,必须坚持以下四个原则:(1)稳步加大财政科技投入的力度,(2)合理划分政府和地方政府的投入界限,(3)明确财政科技投入的重点领域,(4)财政支持与分担风险相结合.据此,笔者提出有助于完善我国促进科技自主创新财税政策的对策建议.
第一,建立促进风险投资的税收法律制度.风险投资在科技研究开发过程中发挥着重要作用,但风险投资又是一个脆弱的高风险行业,需要国家税收优惠政策的大力支持.利用税收优惠政策,进而将其上升为法律制度,是各国促进风险投资发展的共同作法.我国目前没有专门的风险投资税收优惠政策,更没有相应的税收法规,实践中仅是比照高新技术企业享受有关税收政策,存在着一系列问题.对此,应结合我国国情,借鉴国外成功经验,尽快建立健全我国风险投资税收法律体系,明确优惠对象、确定优惠目标、加大优惠力度、避免重复征税,同事充分利用风险投资高风险、高收益的特征,通过税收政策等手段调节投资风险收益,诱导研发活动中的风险投资,支持风险投资事业的发展,从而促进其对研发活动的正面推动作用得到最大的发挥.
第二,明确财政和地方财政各自的作用和相互关系.在基础研究、高技术研究方面,在建设影响全国和行业发展的关键、共性技术研究的科技平台建设方面,以及国际科技合作方面,财政应该予以重点支持.而在解决影响区域发展、提高区域产业竞争力有关的科技问题,尤其是二次开发、科技成果转化和技术推广环境建设以及科学普及等方面,地方政府应该承担主要的财政支持责任.这样做,一方面是由于地方政府比更为清楚本地经济发展和科技创新的重点和难点,从而对财政应该扶持的领域和对象把握得更为及时和准确,另一方面,这样做也符合地方财政为地方经济发展怎么写作的对口原则,使得地方财政在促进本地经济腾飞和科技进步方面发挥更大的作用,同时也能体现财政政策的公平原则.另外,除了重点支持对象的科学划分外,还要注意尽量做到使各级政府的事权与财权相统一.事实上,只有这样才能有利于调动地方政府依法理财、发展地方经济及社会事务的积极性.而要做到这一点,最好的方法就是:(1)合理划分税种,使得地方有足够的财力支持地方科技自主创新活动,(2)赋予地方以适当的税收立法权.税收立法权在与地方政府之间的适当划分,既有利于保持政府在税收调控中的主导地位,有利于宏观经济的协调稳定发展,又有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用,使地方区域经济的发展充满活力.就科技自主创新而言,赋予地方一定的税收立法权,可以使科技税收优惠政策与和地方的发展战略紧密结合.可以集中对基础科学、国家重点技术开发项目及主导性产业给予税收支持,地方则对有利于地方经济发展和效益较为明显的技术开发项目和重点产业予以扶持.
第三,为了突出财政支持重点领域,应该建立高层次的国家重大科技项目的立项、预算及评价决策咨询机制.建议在国家科教领导小组下,以中国科学院、中国工程院为主,成立跨部门、多学科的国家重大科技项目立项论证委员会.凡属于国家科技计划,均通过两个委员会进行评审,评审结果报国家科教领导小组审定,国务院相关部门按照各自职责具体组织实施.按照设想,未来几十年里,我国财政科技投入的重点领域包括:(1)重点支持能提高我国技术创新能力并产生拥有自主知识产权的重大科研成果项目,(2)全方位增加对农业、传统产业的科技投入力度,迅速提高这些弱势产业的竞争实力,(3)积极支持专利战略的实施,并加强我国技术性贸易措施体系建设的财政支撑.
第四,确保财政科技投入的增幅明显高于财政经常性收入的增幅,形成多元化、多渠道、高效率的科技投入体系,使全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高,确保财政科技投入的稳定增长.各级政府要把科技投入作为预算保障的重点,年初预算编制和预算执行中的超收分配,都要体现法定增长的要求.具体来说,加大对基础研究、共性关键性技术科技攻关、科技基础条件平台和科学普及的支持力度,逐渐使基础研究经费占R&D经费由现在的5%左右提高到10% ~15%,加大对传统产业升级的科技投入支持力度,加大对企业专利战略的支持力度.
第五,充分发挥税收政策的导向作用和分担风险作用,鼓励和吸引更多的企业资金进入技术进步和创新领域.具体措施可以考虑如下:
(1)充分利用现行税制的各种优惠.我国《企业所得税法》第31条规定,创业投资企业从事国家需要重点扶持和鼓励的创业投资,可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额.《企业所得税法实施条例》第97条规定,“企业所得税法第31条所称抵扣应纳税所得额,是指创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的,可以按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额,当年不足抵扣的,可以在以后纳税年度结转抵扣”.
(2)推进增值税转型改革,统一各类企业税收制度,加大对企业研究开发投入的税收激励.现行增值税不利于企业技术创新.我国采用的是“生产型”增值税,其特点是不允许扣除购入的固定资产的价值.这种类型的增值税对资本有机构成较高的高科技企业来说是一项额外的税负,不利于企业扩大再生产,不利于科技产品在国际市场上的竞争,影响了企业的技术创新.另外,增值税范围过窄,许多行业被排除在征收范围之外,企业大量研究开发费、技术转让费等无形资产以及科技咨询费用等往往大于有形资产的投入,这些开支项目都不属于进项税额的抵扣范围,使企业的实际税负偏高,这也成为制约企业科技创新的因素之一.
(3)所得税优惠与流转税优惠并重.流转税和所得税都可以作为研究开发税收优惠的税种,都可以起到政府与企业共担风险的作用,但从我国现行的R&D税收优惠政策看,优惠大多集中于所得税,而流转税优惠较少,这与我国双主体的税制结构以及研究开发活动的特点不相符合.为使研究开发税收优惠政策能够起到更有效的作用,除了注重所得税的作用外,还应注重流转税在促进研究开发方面的作用.
(4)此外,还可以考虑对风险投资公司免征营业税,对居民投资风险投资公司获得的所得免征个人所得税,对风险投资公司获得利润再投资于高新技术企业的,不论其经济性质如何,实行再投资退税.
由于科学技术的准公共产品属性和科技对于经济发展的显著作用,以及科技创新所具有的外部性、风险与不确定性和信息的不对称性等特性,在市场存在缺陷的情况下,政府应该介入科技事业的发展,这成为财税政策实施的有效理由.只要财税激励制度设计得适当,就能够低成本地有效地实现公共政策目标.本文提出,要从加强和完善政府科技投入总量和结构、改革财税制度、实施财税激励等方面采取措施,提高我国的自主创新能力.
[参考文献]
[1]龚伦常.新企业所得税法重推自主创新[N].科技日报2007-04-03.
[2]陈清.国外政府支持自主创新的经验及其启示[J].亚太经济,2006,(6).
[3]尹磊.支持自主创新:税收政策之比较――以韩国、印度新加坡和台湾为例[J].涉外税务,2006,(10).
Reflection on Fiscal and Tax Policies Prompting
Science and Technology Innovations
Wang Hongtao1,2
(1.Research Institute For Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing100142,China,
2.Municipal Government of Xiangcheng of Henan Province, Xiangcheng 466200,China)
Abstract: Policies prompting science and technology innovations by Chinese government he achieved some effects in the past few years. However, the importance of innovations in China’s economic development, pared with developed countries, is still inferior. Science and technology innovations involve many aspects such as science and technology management system, fiscal and tax policies system, financial system and intellectual property right protection system, etc. Among them, fiscal and tax policies featuring guidance, normalization and procedure are the effective channel to prompt independent innovations of science and technology and build an innovative nation. Therefore, this paper discusses about how to prompt China’s science and technology innovations from the view of fiscal and tax policies.
Key words: science and technology innovations, fiscal policy, tax policy