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摘 要:当前我国已步入经济发展新阶段｡,为保持宏观经济平稳运行,货币政策､,财政政策和产业政策必须注意协调配合,形成政策合力｡,本文从分析我国三大政策配合的效果与存在的问题入手,提出了搞好三大政策协调配合的政策建议｡,
关 键 词 :货币政策,财政政策,产业政策,政策协调
中图分类号:F822.0文献标识码:A文章编号:1007-4392(2006)09-0022-04
一､,三大政策的功能及相互关系
(一)三大政策的基本内涵和功能
货币政策是银行采用各种工具调节货币供求以实现宏观经济调控目标的方针和策略的总称｡,货币政策工具一般可分一般性信用调控工具､,选择性信用管制工具､,直接信用管制工具和间接信用管制工具四类｡,货币政策的实施过程主要是运用不同的货币政策工具调控货币供应量或资金等相似度检测目标来影响宏观经济运行｡,在开放的金融市场中,经济运行和金融运行常常会出现许多意想不到的变化,这就需要银行做出适时､,适度的货币决策,以适应变化了的市场情况｡,因此,货币政策的操作具有经常性､,多变性的特征｡,在我国,银行也通过信贷政策､,“窗口指导”等工具引导信贷结构的调整,从而影响经济的结构性调整｡,
财政政策是国家根据客观经济规律,为达到一定的目标制定和实施的一系列财政方针､,准则的统称｡,财政政策的目标是合理配置资源､,收入的公平分配和促进经济的稳定增长｡,财政政策的政策工具主要包括国家财政预算､,税收､,国债和财政补贴等四类｡,财政政策的实施通过两条渠道影响社会需求总量,一是财政收入(包括国债)通过银行负债变化而导致基础货币供应量的倍数增减,引致总需求的增减变化,二是通过财政支出引致的社会总需求的增加｡,从财政政策的总体功能来看,针对不同行业､,投资方向的不同税率,以及针对不同行业的财政资金投入,会对这些行业的发展起到不同的激励和抑制作用｡,相对于货币政策的总量调节功能来讲,财政政策更加适宜于调整经济发展中的结构问题｡,因此,财政政策对于经济的调控具有总量和结构两方面的功能,但结构调节方面的功能更加突出｡,
“产业政策”目前尚未形成一个统一的定义｡,在这里,我们将其定义为:产业政策是国家通过鼓励､,限制或禁止某些产业､,产品和技本的发展,合理配置､,利用资源,优化经济结构的政策｡,它是由产业结构政策､,产业组织政策､,产业技术政策和产业布局政策等四方面组成的政策体系,其最终目标是通过调整和优化经济结构来实现经济的可持续发展｡,产业政策的核心首先是产业发展的优先次序选择问题,也就是依照一定的基准,确定若干优先发展的的产业,施以政府的支持,使之得到迅速､,有效的发展,进而推动整个经济的增长,一般还包括产业技术进步的政策｡,其次是基于集聚效益,对资源在空间上进行有效配置,主要涉及区域发展重点的选择和产业集中发展战略的制定｡,从经济政策地位来讲,处于经济政策的核心地位,对经济的长远发展具有战略的指导意义和对产业布局现状调整的现实意义｡,
(二)三大政策的基本关系
从以上分析中可以看出,三大政策的功能各异,对经济发展影响各有侧重｡,总体来看,产业政策为财政政策和货币政策的实施提供方向和指引,财政和货币政策通过在资金在流通领域配置和改变资金流来引导资源的配置,为产业政策的实施提供支持｡,在三大政策中,由于产业政策具有长期性和稳定性的特征,一经确定在一定时期内保持不变｡,对于经济发展中的总量不平衡和产业结构的调节与调整,是通过财政和货币政策之间的协调配合实现的｡,财政收支和信贷收支是一种相互制约､,相互促进的关系,二者对经济的影响方式即存在着共同点,也存在着明显的差异,因此,在运用中更需要二者之间的密切配合｡,
二､,1998年以来三大政策配合的情况
(一)三大政策配合的基本情况及主要成就
1997年,亚洲金融危机对中国经济的发展产生了巨大影响,突出表现在需求不足,物价持续下降,甚至出现了负增长,失业率明显上升,财政收入增速下降｡,在这种情况下,1998年我国开始了以“启动内需,带动经济增长”为主要目标的一轮宏观调控,实行以积极的财政政策为核心､,稳健的货币政策为辅的政策配合｡,其特点是财政以持续发行政府长期建设债券为主要筹资手段,(见表1)金融以落实信贷配套资金为配合,辅之以体制改革,共同加强对基础设施建设的投资,以启动内需拉动经济增长｡,从1999年开始,在强调继续由财政向商业银行发行长期国债,主要用于加强基础设施建设的同时,开始鼓励和引导社会增加投资,引导和扩大消费需求,努力形成投资和消费对经济增长的双重拉动｡,这样,财政政策､,货币政策开始了更为广泛和深入的协调配合｡,主要体现在:一是财政政策内部开始更多政策手段的协调联动,在增发1100亿元国债的同时,相继采取了增加国有企业下岗职工等低收入人员的收入､,提高机关事业单位职工工资､,调整税收政策刺激出口等一系列政策｡,二是为配合财政政策,人民银行连续降息,并发布住房汽车消费贷款管理办法,金融部门在提供国债建设项目配套资金的同时,启动了消费信贷,拉动国内需求的增长｡,当年,全社会消费品零售总额从下半年开始呈现逐季增加的势头,全年增长了10.1%｡,三是为了应对2002年出现的部分行业过热增长,国家通过财政､,金融､,土地等政策对过热产业实施限制政策,以缓解因此出现的煤电油运紧张的局面｡,
从政策配合成果来看,取得了以下三方面主要成就:一是有效地防止了经济衰退,拉动了经济的适度增长｡,首先,有效地抑制了1995年以来全社会固定资产投资增长持续下滑的局面,国债投资项目对经济增长的贡献率达到1.5个百分点以上｡,其次,有效地刺激了消费需求,通过增加转移支付､,提高工资､,增加社会保障支出､,调整抑制消费需求的税收政策､,鼓励消费信贷等措施,使社会消费品零售总额增长率从1998年的9.4%上升至2000年的11.2%｡,再次,推动了外贸出口增长,通过多次调高出口退税率和不断改进进出口退税管理办法,加大对出口企业的信贷支持,使外贸出口增长率从1998年的0.5%快速增长到2002年的22.3%｡,二是明显地改善了经济的内生增长能力｡,1998年以来,在基础设施建设方面,主要选择水利､,交通､,城市基础设施和农村电力等四大领域进行支持｡,在改善经济发展基础的同时,还以财政直接投资和税收优惠等措施,集中财力直接推动产业结构调整,引导社会资金投向符合国家产业政策的领域,推动了产业结构的升级｡,此外,通过实施西部大开发战略､,加大科教投资,初步协调了地区经济发展,解决了科教投入不足的问题｡,三是在推动经济发展的同时,兼顾了改革､,稳定和发展的关系,特别是财政政策在支持金融､,投融资､,社会保障､,农村税费和粮食流通等体制改革中发挥了重要作用,保证了社会的稳定,为经济的可持续发展奠定了基础｡,
(二)三大政策配合中出现的问题
一是产业政策作用不明显,政策调控导致了新的不均衡｡,在启动内需的目标下,将资金集中投放在基础设施建设方面,巨大的资金需求导致了钢铁､,水泥等建材的上涨,吸引了民间资本的疯狂涌入｡,这不仅导致了钢铁､,水泥的过热增长,同时也造成了煤电油运的紧张,经济中出现了新的不均衡,不得不在2002年采取严厉的行政措施加以修正｡,主要原因是:首先,在本轮调控中产业政策介入时机过晚,三大政策的协调缺乏统筹的安排｡,其次,财政管理体制导致财政宏观调控压力过大和政策传导失灵｡,自财政实行“分灶吃饭”体制后,财政收入占国民收入的比例､,财政支出占比保持在较低的水平｡,在这种情况下,产生了两种效应:其一是降低了财政宏观调控的能力,加大了财政宏观调控的压力,削弱了其产业结构调节功能｡,其二是地方政府会从地方利益出发考虑区域的经济增长和产业布局,从而削弱国家宏观调控的整体效果｡,
二是政策实施中出现了“挤出效应”,并未拉动对急需发展的行业和急需资金扶持的中小企业的投资的增加｡,财政投资于公共领域,引致了建材行业的投资增长,部分过热行业展开了对有限信贷资源的激烈竞争｡,2004年,在银行采矿业固定资产贷款中,煤炭开采和洗选业贷款等黑色金属采选业就占了92.2%,在制造业中,黑色金属冶炼及延压业占10.2%(资料来源:《中国统计年鉴｡,2005》)｡,同时,固定资产投资的过快增长主要是规模的扩张,技术升级和急需发展的高新技术产业并未得到有力的引导和支持,中小企业“贷款难”的局面并未得到有效扭转｡,2004年,新建､,扩建的投资额占总投资额的62.5%,在制造业中新建和扩建投资占总投资额的比例更是高达82.4%(资料来源:《中国统计年鉴2005》),出现了间接的“挤出效应”｡,其主要原因在于两个方面:首先是银行职能转换使信贷政策的实施和“窗口指导”的有效性受到了一定程度的影响,削弱了货币政策与其他政策配合的成效｡,其次是我国的体系正在逐步完善中,缺乏准确的信息引导｡,
三是区域间启动效应的不均衡,导致了社会收入分配不公平问题越来越突出｡,从区域间启动效应看,2004年,京､,津､,沪､,苏､,浙､,闵､,鲁､,粤等经济发达地区的固定资产投资占当年全社会固定资产投资总额的44.5%,其中动员银行业贷款占当期贷款总额的50.2%,安排项目占全国的29.1%(资料来源:《中国统计年鉴｡,2005》)｡,社会分配不公平首先在于经济发展水平的不平衡,主要体现在城乡居民之间的分配不公､,垄断行业与竞争行业居民收入之间的分配不公和区域之间分配的不公｡,加之前几年推出的医疗､,养老､,住房､,教育等改革,加强了城乡居民的预防性心理,导致城乡储蓄在利率多次调低的情况下保持持续的高速增长,成为制约最终消费需求增长的根本原因｡,
四是国际化趋势的发展和中国加入WTO进一步改变了三大政策协调配合的环境｡,世界经济一体化趋势日益深化,发达国家向经济欠发达国家和地区的产业转移对我国经济结构演化的影响也渐趋加强｡,同时,加入WTO带来降低关税､,取消出口补贴,取消和减少贸易配额,逐步开放银行､,保险､,通信和批发零售等怎么写作业以及放宽对外资的限制,都对我国经济结构调整和演化造成了不同程度的影响｡,
三､,三大政策的配合原则及现实对策选择
(一)三大政策协调的原则
一是坚持以产业政策为核心,货币政策､,财政政策分工配合的原则｡,在现代市场经济条件下,为弥补市场机制缺陷,政府有意识地制定产业政策,着力解决资源配置的宏观效益问题｡,产业政策以其相对稳定的长期政策效应引导随机性政策的短期效应,以其动态均衡效应引导其他经济政策的静态均衡效应,以其供给管理引导其他经济政策的需求管理｡,因此产业政策在经济政策体系中处于核心地位,为财政､,货币政策提供导向｡,同时,市场经济越发达,各市场主体越独立,决策主体越分散,产业政策的决策者也就越难以对经济活动进行实质性的调控,因此,也就越需要财政､,货币政策为经济的发展和产业结构的优化提供实质性的支撑｡,
二是坚持政策实施与制度创新相协调的原则｡,经济是财政和金融的基础,因此,经济体制的改革必然会改变财政政策､,货币政策发生作用的基础和环境｡,因此,各项政策的实施必须与制度创新相协调,脱离制度实际而实施的各项政策措施不仅不会收到预期的调控效果,还很有可能导致相反的或难以预料的后果｡,
三是各政策内部政策工具运用配合与宏观调控目标相协调的原则｡,在三大政策协调中,不仅要围绕产业政策协调其他两大政策,还要根据实际情况研究在每个政策内部选择适当的政策工具,并使它们能够发挥出最佳的政策效应,使政策内部的工具之间､,三大政策之间的配合运用均达到最优配置,从而实现宏观调控的目标｡,
四是以总量平衡与结构优化相协调为共同目标的原则｡,保持总量的平衡与稳定是实现国民经济健康发展和结构调整的基本前提,因此,在三大政策协调中,首要的是保持经挤在长时期内的稳定,为解决长期困扰我国经济增长的结构问题提供好的环境｡,根据经济发展的战略需要对经济结构进行优化是实现经济可持续发展的一个重要条件,也是三大政策协调的根本的任务｡,
五是兼顾国内经济发展和世界经济发展需要的原则｡,要保持国际收支平衡,既要兼顾到国内各行业之间､,不同区域之间的协调发展,又要履行国际义务,加强国际间的合作,为世界经济和谐发展做出贡献｡,
(二)加强三大政策协调的政策建议
第一､,坚持以科学发展观为指导,继续深化体制改革,为三大政策的协调配合打好基础｡,一是合理划分政府与地方政府的事权和财权,科学考核,有效限制地方政府的投资冲动引起的投资过快增长和产业结构的趋同｡,二是建立在国务院领导下的产业政策､,财政政策和货币政策制定实施的协调机制,缩短政策制定实施中的时滞｡,一方面要在政策制定过程中加强三大政策决策部门之间的事前信息沟通,以增强政策的前瞻性,另一方面要在政策的实施过程中加强部门之间的协调,以及时纠正政策实施过程中出现的偏差｡,三是根据经济社会发展和三大政策协调的需要,不断推进税收､,财政预算､,金融市场､,投资管理和企业制度等方面的改革,及时消除阻滞三大政策协调效果的制度性因素｡,四是在产业政策制定和调整中,统筹考虑国内和国际､,国内不同经济区域的经济发展水平和结构,制定更为科学的产业政策,为财政政策和货币政策的协调配合提供更为有效的指引｡,同时,要增强产业政策的约束性,定期组织对产业发展情况的评估,严肃处理违规问题,及时发布产业发展评估报告,有效引导资源的配置｡,
第二､,以国债为契合点,加强三大政策协调配合｡,国债市场的形成和发展为银行通过公开市场操作,调节货币供应量､,实现货币政策目标提供了基础,成为连结财政政策和货币政策的桥梁和纽带｡,公开市场操作已成为当今世界主要国家进行金融宏观调控的主要手段,在我国,公开市场操作对于调节基础货币吞吐､,维护人民币币值稳定的作用日益增强｡,由于国债发行和流通会影响到财政和货币当局的政策效应,因此,要根据不同时期市场对国债的应债能力､,财政赤字､,国债负担率､,银行对货币流通量的调控要求等方面的因素,确定财政､,货币政策在国债市场上的配合重点:在一级市场上的重点应该是合理确定国债的发行规模和结构,在二级市场的配合重点应为确定合理的利率水平｡,
第三､,坚持以金融调控为主,强化信贷政策执行的有效性｡,鉴于财政在国民收入中占比较低的现实,经济调节由财政主导向金融主导转化是非常必要的,也是有现实基础的｡,由于我国经济结构调整和优化任务的长期性和艰巨性,在坚持以金融调控为主导的前提下,必须强化信贷政策和“窗口指导”有效性｡,具体地讲,就是要强化银行制定和执行信贷政策的权威性,赋予人民银行监督落实信贷政策和“窗口指导”意见的检查处理权,以便很好地纠正信贷政策与产业政策配合中出现的偏差｡,同时,要不断丰富和完善政策性金融的功能,使之与商业性金融一起为信贷政策提供有力的支撑｡,
第四､,稳步推进财政政策的转型,着重发挥其引导社会资金流向的作用｡,一是适当减少国债发行规模,合理控制财政负担｡,从1998年开始实施积极的财政政策至今,我国已经累积了2万多亿元的国债规模,如果加上社会保障欠帐和国有银行呆帐等隐性债务,我国的财政负债已经逼近国际警戒线,考虑到国民经济规模在高基数上保持高增长率的困难和保持宏观经济稳定的需要,必须逐步采取措施控制国债规模的扩张,以有效防范财政风险｡,二是在保持财政预算收入增长的同时,要适当地对经济结构调整有重要作用的行业､,企业,以及对增加就业有重要意义的中小企业实行减免税的政策,刺激企业根据市场变化自主投资,有效地启动民间投资,使投资需求成为拉动经济增长的稳定动力之一｡,三是合理调整国债资金的使用方向｡,一方面是要对关键领域投资实行补贴政策,以引导社会资金和信贷资金的流向,调动社会投资的积极性,推动产业结构的调整优化鸦另一方面,要逐步加大对农业､,教育､,医疗､,社保等方面的投资,以增加农民收入,消除居民的预防性心理,刺激消费增长,最终实现消费带动经济的稳定增长｡,
课题主持人:杨建奎 李福德
课题组成员:杨风华 杨君圣
唐茗艳 安勇聪李国强
课题执笔人:杨君圣
(责任编辑 王若平)