本站原创摘 要 :苏联和南斯拉夫所实行的都是以民族为特征的联邦制.两国在运用民族联邦制实现多民族国家政治整合的过程中,没有正确把握联邦制的实质,最终导致国家解体.对这两个国家以建立民族联邦制来实现多民族国家政治整合的实践过程加以考察,对我国多民族国家的政治整合具有重要的现实意义.
关 键 词 :苏联,南斯拉夫,民族联邦制
中图分类号:D751.221,D754.321文献标志码:A文章编号:1008-0961(2008)01-0076-04
国家结构形式的选择不但决定社会调控方式,制约社会资源配置,而且在实现多民族国家的政治整合,规范民族关系方面具有突出的政治意义.从国家结构形式上看,苏联和南斯拉夫所实行的是以民族为特征的联邦制,就是由若干享有主权的民族国家联合起来组成统一国家,同时又使每一联邦主体单位保持其基本的政治完整性的一种制度或国家结构形式.两国在运用民族联邦制实现多民族国家的政治整合和处理国内民族关系的过程中,背离了马列主义的民族理论原则,没有把正确的民族政策贯彻始终.在民族政策上出现了严重的失误,激化和加深了国内民族矛盾,最终导致了苏联和南斯拉夫联邦制国家的解体.这对当前世界多民族国家的政治建设有着重要影响.对两国通过建立民族联邦制来实现多民族国家政治整合的实践过程加以考察和总结,无疑对我国多民族国家的政治整合具有重要的现实意义.
一､,民族联邦制与苏联多民族国家的政治整合
追溯历史,沙皇俄国经过长期的扩张和兼并,其中包括吞并乌克兰和白俄罗斯､,征服西伯利亚和中亚各民族地区､,侵占了伏尔加河流域各国和高加索各民族地区,成为地跨欧亚大陆的大帝国.长期以来,历代沙皇鼓励和纵容大俄罗斯沙文主义和民族主义,使俄罗斯人在国家政治和社会生活中享有特权,并对境内的少数民族实行民族歧视和民族压迫政策,致使民族矛盾十分尖锐,反抗民族压迫的斗争异常激烈.十月革命的胜利宣告了各民族的解放.在原沙俄的疆域上建立了人类历史上第一个社会主义国家――苏维埃俄国,同时也出现了乌克兰､,白俄罗斯､,阿塞拜疆､,亚美尼亚和格鲁吉亚五个独立的共和国.但是,俄罗斯民族与非俄罗斯民族在历史上形成的民族隔阂和民族不信任感并没有消除,如何调整民族关系就成为当时苏俄政府面临的非常棘手的问题.
列宁把马克思主义民族理论的基本原理同俄国的具体国情相结合,确定了处理和解决民族问题的基本思路,并确立了解决民族问题的基本原则:各族人民享有平等和自主权,享有自由自决甚至分立并成立独立国家的权利,废除任何民族和民族宗教的一切特权和限制.但由于受到帝国主义和国内反动势力的威胁,为捍卫无产阶级国家政权,防止民族分离,列宁领导的布尔什维克党在民族国家体制构建上提出了建立多民族的联邦制国家的构想.各独立的苏维埃民族共和国在国内战争时期结成军事经济联盟,在热那亚会议上结成外交联盟,最终在1922年底结成统一的政治联盟――苏维埃社会主义共和国联盟,后来发展为由15个以民族为基本特征的民族国家构成的联盟体.
斯大林动用强制性的国家机器,逐步加强个人集权,确立了高度集权的计划行政型政治经济体制.这种集权体制深刻地影响着苏联多民族国家的族际政治整合,表现在民族关系中就是长期推行“左”的政策.在理论宣传上突出俄罗斯民族是“加入苏联的所有民族中最杰出的民族”,“是苏联各民族的领导力量”[1].在民族政策上,混淆了民族矛盾和阶级矛盾,在民族问题上搞阶级斗争扩大化.如农业集体化推行时期,哈萨克､,乌克兰､,白俄罗斯和高加索等地不少人被打成民族主义危险分子而被流放和镇压,肃反扩大化时期,大批少数民族干部和知识分子受到迫害,卫国战争时期,使用暴力将卡尔梅克人､,车臣人､,印古什人､,克里米亚鞑靼人､,伏尔加河流域德意志人等11个少数民族集体赶出家园,并撤销其自治共和国和自治州.
斯大林之后的苏联领导人没有改变苏联的高度集权的计划行政型政治经济体制.80年代以后,苏联僵化体制的弊端和长期高压下的民族矛盾日益表现出来.但戈尔巴乔夫对民族问题的重要性､,紧迫性认识不足,没有把调整民族关系作为其改革的重要内容,引发了长期处于爆发临界点的民族矛盾.1986年哈萨克共和国首都阿拉木图发生大规模民族骚乱,拉开了苏联民族危机的序幕.1987年克里米亚鞑靼人在莫斯科和中亚游行集会,要求重返克里米亚家园和恢复民族自治权,同年阿塞拜疆和亚美尼亚围绕纳―卡自治州归属问题发生严重对立,波罗的海三国相继爆发了苏联当年占领的游行.此后,在多种因素的促使下,民族危机全面爆发,并最终导致苏联的解体.
从世界各联邦制国家的政治运行可以看出,联邦制国家结构形式的实质是联邦与成员在基于平等和协商一致的基础上订立分权契约,联邦拥有各成员自愿让渡的权力,形成联邦权力,而各成员拥有各自的保留权力,形成联邦成员的地方权力,联邦权力与联邦成员权力各有明确的界限与范围,在各自的权限内至高无上､,不容侵犯,彼此对对方的权力不得侵犯和干涉,并通过联邦宪法对此加以明确规定.联邦和联邦成员在实际的政治运行中对彼此的权力给予充分尊重并拥有相应的制度保证.苏联虽然把民族联邦制作为多民族国家政治整合的制度设计,但在实现苏联多民族国家政治整合的过程中扭曲了民族联邦制的实质,暴露出的缺陷和问题则是严重的.
第一,联邦制的协商一致､,彼此尊重合法权力的原则得不到贯彻执行.苏联的民族构成极其复杂,有一百多个民族,人数最多的俄罗斯族不到人口的一半,各民族在语言､,宗教信仰､,生活习俗上差别较大,同时各民族在土地面积､,人口数量和经济､,政治､,文化发展水平上差异更大.俄罗斯联邦的领土面积占苏联总面积的76%,人口占一半以上,在政治､,经济､,文化上更是占有绝对优势,处于主导地位[2].苏联各民族之间事实上存在的巨大差异和不平衡性必然会导致联邦制的协商一致､,彼此尊重合法权力的原则无法在实际政治运行中得到贯彻执行,俄罗斯民族与非俄罗斯民族的关系处于不平衡状态.这样一来,非俄罗斯民族就无法对联邦产生足够的信任和忠诚.再加上苏联党政领导人很多都持大俄罗斯主义态度,而各中小民族往往存在民族分离主义倾向,最终使多民族国家走向分裂.
第二,民族联邦制不是实现苏联多民族国家政治整合的最终制度.列宁认为:“只要各个不同的民族组成统一的国家,马克思主义者决不主张实行任何联邦制原则,也不主张实行任何分权制.集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义的统一的一个巨大的历史步骤,除了通过这种国家(同资本主义有密切联系的国家)以外,没有也不能有其他走向社会主义的道路等在真正制度下,特别是在苏维埃国家结构的组织上,联邦制往往是一种向真正集中制过渡的步骤.俄罗斯苏维埃共和国的例子特别清楚地表明,我们目前实行和将要实行的联邦制,还是把俄国各民族最牢固地联合成一个统一的､,的和集中的苏维埃国家的最可靠的步骤.”[3]苏联建立民族联邦制的主要目的是在帝国主义国家的封锁与干涉的国际环境下和在除俄罗斯族以外的其他民族的民族主义要求下,维护沙皇俄国留下的多民族国家的版图,使其不致分裂,并进而向单一制和集中制过渡.但苏联建立后,没有完成民族联邦制向单一制过渡,在制度建设上没有进行新的探索.
第三,民族联邦制运作中存在联邦权力合法化的问题.苏联虽然也在宪法中对民族联邦制的基本原则及各民族的保留权力有所规定,如各民族拥有民族自决权,各加盟共和国拥有自由退盟权.然而,在实际的政治运行中,本属各加盟共和国保留的权力,却遭到以斯大林为代表的苏联党政领导人的践踏与破坏.对联邦成员保留权力的合法存在采取极权方式予以剥夺的同时,联邦相对于联邦成员的保留权力所拥有的让渡权力也失去合法性.实际政治生活中,法律上已经确立的民族自治地区被取消,各加盟共和国的保留权力受到侵害,处于名存实亡的状态,苏联的联邦权力的合法性事实上已遭质疑.尽管以苏联的政治意识形态､,政治理想､,政治价值观等取代了民族联邦制的与地方分权的权力合法性基础,但戈尔巴乔夫向加盟共和国进行实质性分权却导致民族分离主义势力增强和权力的衰落,使联盟最后走向解体,这是民族联邦制畸形发展的必然结果[4].
二､,民族联邦制与南斯拉夫多民族国家的政治整合
南斯拉夫地域面积在巴尔干各国中最大,复杂崎岖的地形使各地之间存在分散隔离的状态.它有二十多个民族,没有一个民族在人数上超过总人口的一半.一战结束前,它长期遭受外来民族统治,从未有过南斯拉夫人各民族统一的国家.在文化上它处于巴尔干文明断层带,存在着根深蒂固的民族､,宗教分野与交融,相应的民族冲突由来已久.各地区和各民族聚居区在经济上存在产业结构和经济发展水平的明显差异.从南斯拉夫的国情来看,在国家结构上,南斯拉夫要想建立由一个政府全权领导的单一制国家不太可能.
从南斯拉夫民族联邦制的历史演进看,是逐渐从联邦制走向邦联的过程.结果却使南斯拉夫的权力下放走入了绝对分权的误区,即不是在联邦对地方进行有效监控的条件下,共和国和自治省行使具体的决策权和管理权,而是否定集权的必要性.由此可见,在南斯拉夫自治制度改革的道路上,南斯拉夫联邦制已从南联邦建立初期的高度集权体制,过渡到具有浓厚邦联色彩的共和国分散管理､,自治合作的体制.“最初建立在国家主义基础上的制度由建立在自治基础上的联合体所代替”[5].亨廷顿说过,“一个社会的成分越复杂,各种集团越是纵横交错,其政治共同体的形成和维持,就越依赖于政治体制的功效”[6].尽管导致南联邦解体的原因是多方面的.但从联邦走向邦联化,造成权力的弱化无疑是重要的因子.
第一,民族联邦制陷入了绝对分权的困境.基于多民族国家的政治整合,着眼于民族问题的解决,铁托领导下的南共政府在建立的南斯拉夫人新国家中实行联邦制.联邦制原是为了在国家的统一性与地方的多样性之间寻求一种恰当的平衡,其根本目标还在于加强国家各地区､,各民族的团结,达到权力的相对集中.分权只是实现国家统一的一种手段.然而南斯拉夫联邦制的演变却陷入了绝对分权的误区,强调了,忽视了集中.如在联邦议会内的联邦政府运行中的协商的办法,发展为协商一致的原则,在实践上往往变成一种事实上的否决权.在没有共和国和自治省同意的情况下,联邦政府就无权对重大问题作出决定.而共和国､,自治省从自身利益出发,对多数同意的决策进行否决,从而形成地方各自为政的局面,这实际上是使联邦决策权失灵.在铁托去世后,联邦主席团主席由各共和国､,自治省的代表轮流坐庄,一年一换,在这种“集体工作､,集体决定和集体负责”的原则下,联邦政府难以形成社会政治经济事务实质性的重大决策[7].这些都影响着南联邦的统一和政治整合.
第二,联邦制执政的南共联盟的“联邦化”,削弱了党的权威.南共联盟自上个世纪50年代起职能发生了重要变化,特别是1969年南共联盟九大召开前首先召开各共和国共盟的代表大会,由其提出自己的纲领方针并选出参加南共联盟的代表,这实际上是确认各共和国､,自治省已经选定的参加南共联盟的代表,这些代表名额在各共和国和自治省是同样的.对于通过的各种决议,即使它们之间存在抵触和矛盾,南共联盟也只能协调与认可.从此,南共联盟不再是一个以联盟为领导核心､,自上而下实施领导的统一组织,而是一个自下而上制定党的政策和决定领导机构成员的联邦党.这使南共联盟成为各共和国和自治省不同地方民族利益角逐和讨价还价的平台.铁托去世后,民族主义侵入南共联盟,甚至取代共产主义成为南共联盟的主导意识形态.南共联盟权威的极大削弱,加速了南斯拉夫联邦“邦联化”的不断发展,各共和国､,自治省的地方分离主义和民族主义势力不断上升,联邦维系统一的权威日渐衰微,联邦在“邦联化”畸变中最终不可避免地走向解体.
三､,启示:正确处理“集权”与“地方分权”的关系
通过对苏联和南斯拉夫民族联邦制的考察,不难发现“两国在联邦体制的具体内容上,主要是在联邦与共和国之间的权限划分上,即集权与分权的问题上,有着明显的差异.两国成立之时,都在特定的条件下形成了集权主义的政权形式.但在历史的发展过程中,集权制在这两个国度遇到了截然相反的命运”[8].苏联形成了高度集中的领导体制,党内集权制的加强决定了联邦体制上的集权倾向的强化,使联邦制严重变形,加盟共和国的自主权名存实亡.南斯拉夫走上自治社会主义道路后,否定了权力过于集中的斯大林体制,削弱联邦对各地的统一领导,最终实际上变成了各共和国和自治省利益的协调机构.显然,两国在处理民族问题上,没有处理好“集权”和“地方分权”的关系.
从现代西方国家处理和地方关系的实践看,集权化和地方分权化是现代西方国家与地方关系发展的基本轨迹.西方国家和地方关系演变有两种不同倾向:一是和地方关系由分权走向集权,二是和地方关系由集权走向分权.如美国,其初始建立的是相对松散的邦联,后过渡到相对紧凑的联邦制,以后又在经济发展中多次出现集权化趋势.20世纪,又由双重联邦制过渡到合作联邦制.又如法国,大革命后建立的是高度集权制国家,后又逐步下放权力,到20世纪80年代逐渐具备地方自治的集权制国家结构特征.还如日本明治维新后建立的是集权的天皇制政权,后几经演变成为当今较为完善的地方自治制的国家[9].集权与分权并存是新世纪西方国家与地方关系发展的基本趋势.因此,合理地处理“集权” 与“地方分权”的关系是世界各国的现实难题.
我国是一个统一的多民族国家,历史和现实的原因决定我国是一个集权的单一制的社会主义国家.只有在领导的社会主义制度的前提下,国内的民族团结和国家统一才能得到保证.坚持民族区域自治是维护多民族国家统一的惟一正确的政策.尽可能减少和避免民族间的矛盾和冲突,迅速发展民族地区经济､,文化,缩小东西部差距,缩小少数民族地区和汉族地区的差距,防止民族分离,是我国实现多民族国家有效政治整合的必由之路.