本站原创摘 要：随着社会的进步和法制建设的不断发展,行政奖励制度在社会生活中发挥了越来越重要的作用.尽管我国现行法律规范中有关行政奖励的规定为数不少并日益向着专门化、规范化的方向发展,但是行政奖励法律体系在立法、执法、和救济途径等方面尚存在诸多弊端,需要进一步完善,以更好地保障行政相对人的合法权益.
关 键 词：行政奖励 立法缺陷 执法缺陷 完善建议
1 行政奖励在司法实践中引发的法律问题
据《人民日报》报道：首届“首都杰出人才奖”5名获奖者中,有北京海淀区人民法院知识产权庭庭长宋鱼水,她将获100万元重奖.这件事引起极大争议.在人民日报发表的文章中提到了正反两方面的观点.有的人认为,公正、廉洁、化解矛盾本是法官的“本职工作”,不应该获得重奖.也有人认为,倘若这次奖励源于民间资金,也许不会引起争议.宋鱼水的奖金,是由北京市政府颁发.在我国民间奖励机制尚不成熟的情况下,由政府对公务员给予经济奖励,也未尝不可.
行政奖励在近几年的司法实践中,引发了广泛的争议,这使得行政奖励体系的弊端日益暴露.据此,要达到良好的社会效果,就要有一套规范的奖惩评价制度和体系.没有制度作为保障,奖惩无据,如何奖励、该奖多少、怎么奖、该奖谁,往往容易造成奖惩不公、不当.尽管我国现法律规范中有关行政奖励的规定为数不少并日益向着专门化、规范化的方向发展,但是行政奖励体系在立法、执法、和救济途径等方面尚存在种种缺陷,需要进一步完善,以更好地保障行政相对人的合法权益.
2 行政奖励体系在我国的现状及其缺陷
在我国行政奖励管理实践中,尽管我国现行法律规范中有关行政奖励的规定为数不少并日益向着专门化、规范化的方向发展,但是行政奖励法律体系尚存在诸多弊端.
2.1我国目前的奖励法律法规正向着专门而规范化的方向前进发展
行政奖励作为政府促进社会发展的政策性工具,如今已经被广泛应用到行政管理的各个领域.目前,我国的奖励法规还是比较混乱的,但是总的来说,它是正在向着专门而规范化的方向前进发展.如：《国家科学技术奖励条例》、《中华人民共和国发明奖励条例》、《山东省行政奖励表彰规定》、《广西壮族自治区强优工业企业奖励办法》等,这都从另个层面上说明了行政奖励行为出现了集中规范和日益专门化的发展趋势.
2.2从整体上看,我国目前的行政奖励法律体系依然不健全
2.2.1行政奖励在立法层面的缺陷
第一,缺乏可操作性的奖励基本法,整个法规体系不完整.
多年来,我国已经颁布实施了不少有关行政奖励这一内容的法律法规.例如：在《鼓励中小企业法》、《教师法》、《防沙治沙法》等法律规范中体现了有关行政奖励的内容与精神.“但是,由于这一立法趋势还带有一定程度的自发性,尚未完全成为立法者的自觉行动,致使许多应受鼓励的行为由于缺乏法律规定而得不到应有的肯定和鼓励.”在我国,由于行政管理领域日益扩展,因此,还有很多领域需要行政奖励法律来规范以及调整,但是由于各方面原因使得行政奖励立法在这些领域出现空白,许多关于行政奖励的规定散见于单行法律法规和规章之中,有关条款十分粗糙、笼统、难以操作,这必然使许多有关行政奖励的法律法律不系统、不健全并且缺乏必要的可操作性,倘若没有其他相关法律法规作出配套的细化规定并且加以规范控制,势必在各个领域的实践中难以实现其最初的法律精神.
第二,行政奖励立法中所规定的授奖主体不明及其权限不清.
目前我国的行政奖励主体的情况具体表现为：权限不清、级别混乱、主体含糊、类型多而繁杂,因而没有一个规范的奖励主体体系.纵观我国的行政奖励法律法规可以看出其不足：1.有些法规只规定奖励,却没有规定奖励主体,如：《城市供水条例》第八条规定：“对在城市供水工作中做出显著成绩的单位和个人,给予奖励.”2.有的法律法规只规定由国家或者政府给予行政奖励.又如：《大气污染防治法》规定：“在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励.”3.有的法律去规规定了多个奖励的主体,而具体奖励的主体并不明确.如：《北京市发展中医条例》第六条规定：“对本市中医事业发展有突出贡献的单位和个人,市和区、县人民政府或者市中医行政管理部门应当给予表彰和奖励.”这有可能会出现行政相对人做出上述相关行为后,有权实施行政奖励的行政机关相互推诿,都不愿意实施行政奖励,或者会出现重复奖励的情况.
第三,缺乏程序性规定.
程序是制约权力的制度保障,他能有效的控制行政主体权力滥用,然而,在我国现有的行政奖励程序方面的法律法规,只有部分详细规定了行政奖励的程序,即使有,也是一些很少的条例、规定.那些规定了行政奖励程序的法律法规,程序规定是相对简单,相互间的规定还是存在很大差距,这样必然导致行政主体在程序方面的自由裁量权过大,暗箱操作严重.由此,程序瑕疵很大程度上会引发行政奖励的实体合法和公正,缺乏程统一的行政奖励程序,是目前行政奖励制度立法上的一大缺陷.
2.2.2执法上缺乏行之有效的责任内容
行政法“要求没有不受控制的权利,也要求没有责任的空白.”现代政府的本质是责任政府,权责统一是行政主体行使有关行政权利的本质要求.然而,在行政奖励领域,行政机关长期处于责任的空缺状态,有关行政奖励的法律法规很少规定行政机关的法律责任,在行政实践中,行政机关也是很少承担责任,这样就有悖于现在政府的本质精神.我国行政奖励在实施的过程中违法行为时有发生,对于这些违法行为,如果行政主体执法不当,就会产生负效应,达不到所需的社会效果,最终不能实现行政奖励的基本目标.再者,面对这一违法行为,行政主体的行政责任难以落实,这就严重侵害了行政相对人的合法权益,影响了行政相对人的积极性.
2.2.3救济中渠道的不畅
在我国的行政法律体系中,行政机关实施行政行为,在大多数情况下,都有相应的救济手段,但是由于行政奖励自身所具有的社会特性,再加之法律救济体系不健全,这必然使得行政奖励救济问题变得复杂而繁琐.在司法实践中,行政机关不依法授予相对人行政奖励或者滥用行政奖励权的现象司空见惯,这就必须赋予行政相对人提出异议、申诉的权利,使得他们获得充分有效的救济,最终通过合法有效的救济途径获得法律的保护.但是,有关行政奖励的单行法律法规,以及《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》,均没有明确规定对行政奖励能否提起行政诉讼和行政复议,也没有对能否要求国家赔偿这一问题进行规定.这必然导致在司法实践中行政相对人的奖励权利受到侵害后,没有相关法律依据进行支撑,从而使得行政相对人的奖励权利受到侵害后很难有一个合适的手段来取得救济,也就是说,行政相对人得不到有效的救济途径.3 完善我国行政奖励制度的建议
行政奖励是行政权的运用,完善行政奖励制度的关键就是从要立法、执法、监督和救济等方面着手,克服行政奖励体系的弊端,为行政相对人提供必要的法律保障依据.
3.1完善行政奖励的法律法规
第一,出台《行政奖励法》以及协调相关法律法规.
“根据目前我国行政奖励的理论和实践,行政奖励应以国家统一立法为宜,从原则上规定行政奖励的主体、条件、形式等级及奖励程序.同时,对于行政奖励比较迫切和重要的领域,以单行法的形式加以规定.形成一个以行政奖励法为母法,以各个领域、各个级别的行政奖励法规为子法的行政奖励法律体系,使行政奖励有发可依”.目前,我国实施行政奖励的依据散见于一些行政法律法规中,但是,由于不同领域奖励的内容、对象、形式各具特色,各条文件产生冲突是不可避免的.基于此,为了更好地维护行政相对人的权益,保证行政奖励有法可依,使得细化的规范上升到法律层面,呼吁有关部门出台《行政奖励法》是十分有必要的,这就弥补了行政奖励法律法规母法的空缺,改变了行政奖励在部分司法实践中无法可依的尴尬局面.
第二,规范行政奖励授奖的主体.
目前,我国的法律法规关于行政奖励主体的规定权限不清、级别混乱、主体含糊、类型多而繁杂,因而没有一个规范的奖励主体体系.于此,笔者认为,必须明确奖励主体,并且要具体到相关部门,这样就可以有效避免类似于“由国家或者政府给予奖励”这样可以由多个奖励的主体进行奖励的概括性规定.同时,行政奖励主体,应当限定在一定范围内,对于企事业单位的内部奖励,是不宜归入行政奖励范围的.“除此之外还必须对各类行政主体的职责、权限加以明确,使其受到法律上、时间上、手段上、程度上、条件上的限制”,以确保行政奖励的权威性.
第三,规制行政奖励的实施程序.
行政程序在行政奖励实施过程中发挥了不可或缺的作用.行政主体在行使行政授奖权的同时依据自由裁量权做出行政行为,必然需要以程序法进行规范,在一定程度上“对相对人权利的保护不仅仅应该利用事后性司法审查的形式来实现,而且还应该通过行政程序的作用进行补充”于此,行政奖励法应当依据依申请奖励行为和依职权奖励行为,分别设定不同的程序性规定,其中应当包括行政奖励的开始程序、审查程序、决定程序、结束程序、法律后果程序和救济程序.另外,为了使行政奖励合法有序地进行,还应当规定行政奖励的公开制度、回避制度、听证制度等来规制.
3.2完善行政奖励执法的责任制度并强化其法制监督
我国行政奖励在实施的过程中,违法行为时有发生,为此,他们应当承担相应的行政责任和刑事责任,所以推行行政奖励执法责任制度是十分有必要的.对于违反执法责任制度的行政人员,可以根据情节轻重、责任多少、过错大小来给予警告处分、离岗培训、取消执法资格等情形处理.再者,对于违反执法责任制度的行政奖励部门,可以根据造成后果和影响的严重以及大小程度,给予通报批评或者限期改正.
另外,对行政机关的授奖权也应实施必要的法制监督,不仅要有上级机关的监督、人民群众的监督,更应当强调专门的法律监督部门,如人民检察院和监察部门的监督.因而,建立一个行之有效的法制监督系统,应当从以下几方面进行完善：第一,行政监督.行政监督主要是上级国家行政奖励机关对下级国家行政奖励机关的工作进行指导、监督以及对申报材料进行审核.第二,舆论监督.舆论监督是人民群众通过新闻媒体对党和政府进行监督的一种监督方式.他对规范行政机关依法行政,揭露行政主体奖励工作的违法行为,保障行政相对人的合法权益具有重要作用.第三,人民群众监督.在行政奖励实施过程中,对于行政主体的违法或者失职行为,行政相对人或者其他公民都有权提出申诉、控告和检举.
3.3健全行政奖励的救济体系
行政奖励救济是公民的一项基本权利.为了使行政相对人的受奖励权遭到侵害时可获得有效的救济,灵活多样的救济途径是必不可少的.以设定公告程序和规范争议的处理程序方式,规范行政奖励救济制度,使得行政相对人获得有效的救济途径,这样有利于提高行政执法人员的执法水平,对于保障行政相对人的合法权益起到重要作用.同时,国家应当成立评审委员会,这样可以保证行政奖励评审工作的科学性和权威性.另外,应当健全行政奖励复议和行政诉讼制度,对于不服行政主体所作出的行政奖励行为,行政相对人可以提起行政复议和行政诉讼.再者,行政奖励行为常常会涉及到第三人或公众的利益,而有关行政奖励公益诉讼的案例在我国司法实践中时有发生,为了更好的健全行政奖励救济体系,有必要把行政奖励公益诉讼救济纳入到其救济体系中.最后,《国家赔偿法》没有将行政奖励归入其范围,随着国家行政法治的发展,国家赔偿的范围必然拓宽,行政奖励归入行政赔偿的范围是时代的需要.
4 结语
随着社会的进步,行政奖励制度发挥着越来越重要的作用.但是由于行政奖励制度存在着缺陷,这就决定其不能很好的适应当今快速发展的社会,由此,我们应当进一步健全和完善我国的行政奖励制度,将行政奖励纳入行政法律行为并加以规范.这样,有利于保护行政相对人的合法权益,另一方面也能很好地规范行政主体依法行政.