本站原创制度的当前难题
评述由头:1月12日,同志在中国第十七届纪律检查委员会第五次全体会议上发表重要讲话.他强调,制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强建设的紧迫任务.
在此次会议中,“制度”被提到前所未有的高度.在新华社发布的通稿中,总书记30多次提到“制度”一词,其中“制度建设”、“制度执行力”等概念都反复被提及.如“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点”,“以提高制度执行力为抓手”,“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”, “制度面前没有特权、制度约束没有例外”,“推进廉政风险防控机制建设”等.
抓制度建设,就是从源头上防治腐败.如此重视制度的重要性,说明要使党风廉政建设和败工作稳步推进并逐步取得新成果,建立健全各项制度,完善的稳定和长效机制才是根本途经.但当前的制度突破点在哪
此次总书记在讲话中30余次提到“制度”一词表明,把通过制度预防和惩治腐败提到了战略高度.
笔者曾经在《人民论坛》杂志2009年12月下期《科学制度的最佳时期》一文中指出, 未来10年,在我们党正处在历史上最兴旺发达的时候,运用科学制度惩治腐败顽症,无疑是选择了最佳的“手术期”.
那么,在当前,科学制度的突破口在哪科学制度体系如何构建这些问题都值得深入探讨.
中国特色的科学制度建构
惩治腐败是一项世界性的严峻课题.不论东方还是西方,不论发达国家还是发展中国家,都不同程度地存在着贪污受贿、权钱交易的腐败行为.面对腐败的严重挑战,世界各国政党、政府都在研究预防和惩治腐败的对策.由于各国的国情不同,腐败的发生有其特殊原因,因而惩治腐败的措施和对策也就有所差异.中国的败有中国的特殊性,因此,中国应走中国特色的败之路.
借鉴世界各国的成果,中国特色的科学制度,主要应包括家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障制度、败国际合作制度五种,并以此为核心内容,制定和出台《中华人民共和国败法》.只有科学设计和强力推行上述五项制度,出台《中华人民共和国败法》,使之互相配合、互相衔接、互相支撑,才能从根本上遏制腐败多发、高发的态势,为现代化建设提供强有力的政治和经济保障.
突破点:家庭财产申报制和金融实名制
家庭财产申报制度,是有关家庭财产申报、登记、公布的制度,是科学制度体系的核心内容,是体现“终端治腐”理念的一项重要措施.其理论基础在于公共利益优先,其实践价值在于高效.如果建立起有效的财产申报机制,将国家公职人员的家庭财产,置于人民群众和国家法律制度的监督之下,使其非法所得无处存藏,就会使腐败分子难以为所欲为,从而有效地遏制腐败现象的发生.目前世界上已有近百个国家推行了这一制度,家庭财产申报制已成为世界各国共同的利器.
金融实名制度是家庭财产申报制的孪生兄弟,犹如悬在头上的达摩克利斯之剑,被败的实践证明,是目前世界上最好、最有效的惩治和预防腐败的制度.金融实名制要求每一个公民在任何一家金融机构开设任何账户时都必须使用实名,所有的金融交易也必须使用实名并记录在案.金融实名制的实践价值在于任何败制度的设计和实行,都必须依赖败对象金融资料的真实性,而不透明、不规范的金融制度是滋生腐败的主要土壤.金融实名制的推行,使个人收入的来源更加透明,使腐败行为在透明的金融交易中难以遁形.
出台三项配套制度和一部法律
家庭财产申报制和金融实名制的实施,犹如一把利刃,直刺腐败者的要害,必然让腐败现象原形毕露,让腐败分子无处遁形,让腐败这朵权力的失去生存的土壤.但是,腐败分子和腐败资金不会自投罗网.家庭财产申报制和金融实名制的实施必然面临三大难题:一是鉴于中国目前没有公开、统一、标准的公民信用保障系统,个人资信难以查实,败工作缺乏坚强的技术支撑,二是腐败分子为了逃避财产申报和资金核查,必然会将大量腐败资金和非法收入转移到他人名下,或馈赠亲朋好友,逃避法律的制裁,三是腐败分子在国内无法藏身,必然想方设法外逃,势必给国家财富造成巨大损失,破坏法律的实施,损害社会的公正,影响党和政府的形象.
为了解决上述三大难题,必须出台三项配套制度和一部法律,即出台遗产税和赠与税制度、公民信用保障制度、败国际合作制度和《中华人民共和国败法》.
遗产税和赠与税制度,是世界许多国家普遍开征的税种.作为财产课税体系中的重要分支,在现实生活中对平均社会财富、调节收入分配、抑制社会浪费、促进生产投资等方面,有着十分积极的作用.在中国实行遗产税和赠与税制度,有利于淡化腐败动机,有利于将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入、增加国家财富,有利于缩小贫富差距,维护社会稳定.
公民信用保障制度是许多发达国家实行的一种制度,其主要特点是一人一号,终生不变.它以全国性的信用数据库为基础,通过关键的设立,建立完善的社会信用体系,政府对其实行严密的交叉网络管理.一旦某人实施违规行为,将被记录于社会保障中,从而对该人的切身利益发生影响.设立公民信用保障,不仅有助于重塑社会信用,完善社会保障体系,降低社会犯罪率,而且有助于切断腐败分子处理非法所得的途径,打击外逃.
随着腐败犯罪越来越呈现出组织化、跨国化的态势,败国际合作成为世界各国败的必然选择.为了加强国际合作,2003年10月,联合国通过了《联合国败公约》,目前,包括我国在内,全世界已有近百个国家批准了这个《公约》.《公约》是一项专门指导国际败斗争的法律文件,在预防性措施、刑事定罪、引渡合作等方面形成了一套完整的制度,这对我国加强败国际合作具有重大指导意义.根据国际惯例,我国的败国际合作制度主要包括腐败资产追回机制、外逃刑事缺席审判机制、外逃引渡机制、司法协助与执法合作机制.实施败国际合作制度,是惩治跨国腐败、保护受害国国家利益的必然要求,也是弘扬人类文明、促进全球经济社会一体化的现实需要.
这些制度的配合使用,体现了“于法周延、于事简便”的立法原则,形成了基于“终端”的制度体系,具有高度的严密性、鲜明的预防性、天然的公平性.在此基础上,制定《中华人民共和国败法》,把科学制度以法律的形式固定下来,成为国家意志,不在法律上、制度上给腐败分子留下逃避惩罚的空间,使腐败分子实施的犯罪行为必然受到揭露和惩罚,做到真正意义上的“手莫伸,伸手必被捉”.
法律是制度权威的最高表现形式.世界各国的败经验表明,惩治腐败,必须依靠科学的制度和完备的法律体系.据不完全统计,目前制定了败法的国家有30多个.如新加坡的《防止贪污法》和《没收贪污所得利益法》、韩国的《腐败防止法》与《败法》,以及英国的《败法》等.这些败的专项法律制度,对腐败犯罪的认定、定罪、量刑以及惩治方式都做出了详尽规定,不仅便于执法机关执法操作,更重要的是对腐败分子产生巨大的震慑作用.我们之所以提出制定《中华人民共和国败法》,旨在通过构建一套系统有效的法律制度,界定败机构的职能职责、腐败犯罪的侦查取证和定罪量刑等内容,为我国的败斗争提供必要的法律依据和手段,从而对腐败行为进行预防和惩治,防止权力滥用,使国家公职人员“不敢腐败”、“不能腐败”、“不愿腐败”,达到从根本上遏制和铲除腐败的目的.
中国金融实名制度设计
当前,财产申报制度已经在个别地方进行推进,但金融实名制强调得不多,笔者在此重点谈谈自已的研究所得.
当前,我们推进金融实名制度重点要把握好四个环节,一为身份确认,二为金融交易报告,三为内部监管,四为银行保密.
一为身份确认.《个人存款账户实名制规定》列出的实名达八种之多,因此,件制度的完善是金融实名制度贯彻实施的必要前提.为便于操作,也便于中国人民银行等金融监管部门对金融实名制度实施情况进行监管,建议在实行全国统一的公民信用保障前,除港澳台同胞使用通行证和外国公民使用护照以外,内地公民金融交易实名严格限制为.而当全国统一的中国公民信用保障实施后,则使用中国公民信用保障.
二为金融交易报告.金融实名制度实施后,银行、证券公司等金融机构成为打击非法交易、调查非法收入的重要渠道.世界上许多国家都制定了规定银行等部门责任的法律,建立了金融交易报告制度.借鉴国外的一些做法,结合我国实际,我国在设立金融交易报告制度中应规定了解客户和保持交易记录的责任等.
如成立专门的金融交易报告及分析中心,对金融机构提交的交易报告的真实性、完整性做出分析、判断,及时掌握非法交易的动向,采取有力措施予以严厉打击.
三为内部监管.一些金融机构特别是一些中小金融机构,出于部门利益的考虑,在实际工作中并没有严格按照《个人存款账户实名制规定》执行,默许客户开立匿名账户或并不要求客户出示件,这为洗钱活动包括腐败分子隐匿或“漂白”贪污受贿所得提供了便利,致使金融实名制度流于形式,并对银行的经营安全构成了严重威胁.因此,必须加强对银行内部的监管,防止金融机构出于洗钱所产生的巨大利益诱惑,成为藏污纳垢的场所.具体应规定实行签名储蓄制度等.比如储户开户时,除了出示件,还要留下签名式样,以备存款金融机构日后核实.
四为银行保密.建立金融实名制度,并不意味着客户信息可随意对社会公开,也不是说可对银行内部所有人员公开.相反,客户信息的保密制度更应强化,这样才能获得公众的理解和支持.必须建立一套完整的保密制度,妥善处理公众知情权和个人隐私权之间的矛盾,制定《金融交易保密法》,规定调查客户信息的部门及调查范围,保密信息收集、传递、发布的规则等.
当然,在此基础上还要完善相关配套措施完善个人档案管理、以信用卡交易取代大额交易、建立完备的技术支撑系统等.(作者为“中国惩治和预防腐败重大对策研究”课题组组长,湖南商学院副院长)